IV SA/Gl 104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją Prezydenta Miasta D. Nr [...] z dnia [...] r. odmówiono M.G. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał miedzy innymi, iż zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Dochód strony ustalony w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynosi 477 zł. (składniki dochodu: 324,00 zł. - zasiłek stały oraz 153,00 zł. - zasiłek pielęgnacyjny) i nie jest niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej które wynosi 477 zł.. Mając na uwadze powyższe, strona nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tej formy pomocy -pomimo, iż jest osobą niepełnosprawną, dochód strony wynosi 477 zł. i nie jest niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. A zatem kryterium dochodowe jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia tego rodzaju, co oznacza, że jej niespełnienie pozbawia organ możliwości przyznania zasiłku okresowego, nawet jeśli wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie strony zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być uwzględniany w dochodzie warunkującym przyznanie zasiłku okresowego. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest bowiem w celu częściowego pokrycia wydatków związanych z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy w związku z jej niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Strona powołała się na uchwałę NSA w Warszawie sygn I OPS 8/09 zgodnie z którą do dochodu nie wlicza się dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto zdaniem strony skoro nie rozlicza się w urzędzie skarbowym to nie posiada dochodu. Decyzją z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte zostało na wniosek strony z dnia 05 października 2011 r. złożony ustnie do protokołu o przyznanie zasiłku okresowego. Z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres do 31 lipca 2013 r.. Nie pracuje z uwagi na niepełnosprawność. Strona ma przyznany zasiłek stały w kwocie 324 zł. oraz prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. na okres od 01 sierpnia 2011 r. do 31 lipca 2013 r.. Podkreślono, że stosownie do postanowień przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Stąd też – zdaniem organu - strona nie spełniała wymogu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku okresowego, ponieważ dochód strony w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku tj. wrześniu 2011 r. wynosił 477 zł., tym samym nie był niższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł.. Pomimo, iż strona jest osobą niepełnosprawną to jednak posiada dochód w wysokości 477 zł., który nie jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. 477 zł.. Odnosząc się do odwołania strony Kolegium przytoczyło treść przepisów art.8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i wskazało, iż mając na względzie powyższe regulacje ustawy o pomocy społecznej, że dochodem w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zasiłek pielęgnacyjny, który otrzymuje strona w kwocie 153 zł. miesięcznie. Dochodem bowiem w rozumieniu w/w ustawy jest przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania ( niezależnie czy jest to przychód podlegający opodatkowaniu). Zamknięty katalog świadczeń, które nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazuje przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek pielęgnacyjny nie został w tym katalogu wskazany, co oznacza, iż nie ma podstaw do nie uwzględniania go w dochodzie warunkującym przyznanie zasiłku okresowego. Natomiast uchwała NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09 nie dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego i ustawy o pomocy społecznej lecz dodatku pielęgnacyjnego i ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M.G. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, albowiem jest ona niezgodna z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumenty powołane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż naruszają one przepisy prawa materialnego. Przedmiotem żądania strony skarżącej było przyznanie zasiłku okresowego, a zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł; 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł; 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Z powołanych przepisów wynika zatem, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem uznaniowym, gdyż w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny (uznania) organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. odmawiającą przyznania stronie skarżącej zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. W niniejszej sprawie jednakże można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenie przy rozstrzyganiu wniosku strony skarżącej obowiązujących przepisów, w stopniu, który uzasadnia uwzględnienie skargi. Wprawdzie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające. Przede wszystkim brak jest podstaw, by kwestionować stanowisko organów, zgodnie z którym skarżący prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe dysponuje dochodem w wysokości 477 zł.. Na dochód ten składają się zasiłek stały w wysokości 324 zł. oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł.. Mając na uwadze prawidłowość ustaleń dotyczących sytuacji rodzinno-finansowej strony skarżącej, należy uznać za słuszne stanowisko organów, iż dochód strony skarżącej jest równy kryterium dochodowemu określonemu w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł.. Co do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii zasiłku pielęgnacyjnego, który otrzymuje w kwocie 153 zł. miesięcznie, wskazać należy, że dochodem bowiem w rozumieniu omawianej ustawy jest przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania. Zamknięty katalog świadczeń, które nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazuje przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek pielęgnacyjny nie został w tym katalogu wskazany, co oznacza, iż nie ma podstaw do nie uwzględniania go w dochodzie warunkującym przyznanie zasiłku okresowego. Nie mniej jednak organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy, oceniając go niejako w oderwaniu od treści przepisów rozdziału pierwszego ustawy określającego zasady ogólne i zakres podmiotowy, w szczególności zaś art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazany przepis art. 8 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy stanowi bowiem, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł., zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Tenże zapis w sposób jednoznaczny wskazuje, że każda osoba samotnie gospodarująca, legitymująca się dochodem nie przekraczającym 477 zł. jest uprawniona (oczywiście przy spełnieniu innych warunków wskazanych w dalszych przepisach tej ustawy) do otrzymania określonych w ustawie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wyraźnie wskazanych przepisów, a to art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy o pomocy społecznej. Stąd też Sąd doszedł do wniosku, iż organ w niniejszym przypadku nie zastosował reguł wykładni systemowej. Wykładni tej dokonuje się przy założeniu, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy, a co za tym idzie z takiej wykładni może wynikać wniosek że przepis ma mniejsze znaczenie ze względu na treść przepisu wyżej położonego. Z powyżej naprowadzonych uwag wynika zatem, że skoro zastrzeżenie ustawodawcy w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie dotyczy przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej, to oznacza, iż również w tym przypadku osoba której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. jest uprawniona do otrzymania przewidzianego w tym przepisie świadczenia. Skoro tak, to w przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, chodzi o osobę/osoby których dochód nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego. Taką zaś osobą jest niewątpliwie strona skarżąca. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. W toku ponownego postępowania organ orzekający uwzględni powyższe uwagi Sądu dotyczące wykładni wyżej omawianych przepisów prawa i po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyda w sprawie odpowiadającą prawu decyzję.