IV SA/Gl 1040/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie: Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Wydziału Komunalnego w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku S. J. z dnia [...] r., odmówił przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że strona wykazała, że posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej [...] m², w którym prowadzi [...] -osobowe gospodarstwo domowe. Nadto, średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny, zgodnie ze złożoną deklaracją, wynosi [...],- zł., a wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc [...] - zł. Dokonana analiza budżetu rodziny wskazuje, że strona ponosi co miesiąc wydatki na energię elektryczną w wysokości około [...] - zł., gaz [...],- zł., telefon [...],- zł. i koszty leczenia ok. [...],- zł. Tym samym strona spełnia podstawowe przesłanki powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednakże w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] wyprodukowanego w roku [...] i nabytego przez nią w dniu [...] r. Zdaniem organu pierwszej instancji wydatki na utrzymanie tego samochodu wyliczone w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 271) wynoszą miesięcznie minimum [...] - zł., co przy deklarowanym dochodzie w wysokości [...],- zł. miesięcznie wskazuje na wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy stanem majątkowym strony, a osiąganymi dochodami polegającej na wykazaniu dochodów nieadekwatnych do ponoszonych wydatków. Przyznanie stronie w tej sytuacji pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe byłoby nieuzasadnione, co zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje nieuwzględnieniem jej wniosku. W odwołaniu z dnia [...] r. strona podniosła, iż sprawuje opiekę nad [...] synem R., który ma coraz większe trudności z poruszaniem się i dojściem do przystanku komunikacji miejskiej oraz samym wsiadaniem i wysiadaniem z publicznych środków transportu. Z tego powodu strona akcentowała szczególną sytuację swojej [...] rodziny, która z powodu bezrobocia jej męża dodatkowo posiada niewielkie środki pieniężne na własne utrzymanie. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że [...] rodzina strony zamieszkuje w części domu jednorodzinnego o powierzchni użytkowej [...] m², w tym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi [...] m², a więc spełnia ustawowe kryterium powierzchni zajmowanego lokalu mieszkalnego niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Źródłem dochodu rodziny strony są świadczenia otrzymywane przez nią na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), a w szczególności świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...],- zł. miesięcznie, zasiłki rodzinne na [...] dzieci w wysokości [...],- zł. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości [...],- zł. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, posiadanie przedmiotowego samochodu osobowego o wartości szacunkowej [...],- zł. wskazuje na wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy jej niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, co uzasadnia odmowę przyznania jej pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W związku z tym, okoliczności podniesione przez stronę w odwołaniu nie zmieniają faktu, iż mimo trudnej sytuacji materialnej, ponosi ona dodatkowe opłaty związane z posiadaniem i utrzymaniem samochodu, a jej subiektywne przekonanie o konieczności jego posiadania nie wymaga badania. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że w przypadku sprzedaży samochodu rodzina strony dysponowałaby środkami pieniężnymi umożliwiającymi ponoszenie wydatków związanych z eksploatacją domu, a w szczególności na zapłatę zaległego podatku od nieruchomości oraz zakup opału na zimę. Zwróciło również uwagę na publicznoprawny charakter wnioskowanego przez stronę świadczenia i uznało, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stoi wyżej w hierarchii potrzeb życiowych niż posiadanie i utrzymanie samochodu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymała argumentację przytoczoną w odwołaniu oraz domagała się przyznania dodatku mieszkaniowego i zwolnienia z kosztów sądowych. Jeszcze raz powołała się na szczególną sytuację swojej rodziny i wyjaśniła, że zmuszona jest do utrzymywania samochodu z uwagi na nieuleczalną chorobę syna R. ([...]), która objawia się [...] i [...] . Wskazywała, że nie jest w stanie wziąć na ręce syna ważącego około [...] -ciu kilogramów i zanieść go do przystanku komunikacji miejskiej. W związku z tym posiadanie samochodu jest jej niezbędne do funkcjonowania w życiu codziennym np. dowozu syna do szkoły specjalnej przy ul. P. w C., na zajęcia rehabilitacyjne i do poradni lekarskich. Nadmieniła również, iż praktycznie niemożliwe poruszanie się przez syna publicznymi środkami komunikacji miejskiej kosztowałoby ją więcej (bilet dla syna i dla opiekuna) niż ponoszone przez nią koszty utrzymania tego samochodu, które ograniczają się jedynie do zakupu paliwa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw do jej zmiany. Postanowieniem Sądu z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 1040/05 umorzono postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie ustawą, uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2 – 7. Zatem przyznaje to świadczenie na rzecz osób spełniających tzw. kryterium powierzchniowe i dochodowe. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje w części domu jednorodzinnego o powierzchni użytkowej [...] m², a więc spełnia kryterium powierzchniowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego dla [...] rodziny ([...] m²). Nadto, zgodnie z deklaracją dochód jej gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił [...],- zł., a zatem średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka jej rodziny wyniósł [...],- zł., tj. miesięcznie [...],- zł. i spełnia ustawowe przesłanki dochodowe niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 6 ustawy. Z deklarowanych dochodów rodzina strony co miesiąc ponosi wydatki na mieszkanie [...] - zł., energię elektryczną [...] - zł., gaz [...],- zł., telefon [...],- zł. i koszty leczenia ok. [...],- zł. W takiej sytuacji, skarżąca w dacie złożenia wniosku, spełniała ustawowe kryteria powierzchniowe i dochodowe niezbędne do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie może zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy administracji, iż w rozpatrywanej sprawie spełniona została dyspozycja art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy. W tym miejscu podkreślić trzeba, że na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania tego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem domu jednorodzinnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W związku z tym należy wyjaśnić, że pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć: "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (por.: "Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr M. Szymczaka, tom I, Wyd. Naukowe PWN Sp. z o.o. W-wa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490 ). Wskazuje to, że stwierdzona dysproporcja musi być bardzo znaczna oraz oczywista w odbiorze i postrzeganiu, czyli "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa bezsporna, bardzo duża" oraz musi dotyczyć takich osób, które deklarują niskie dochody w złożonej deklaracji, a faktycznie dysponują wyższymi dochodami. Dodać trzeba, iż decyzja wydana w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy ma charakter uznaniowy, dlatego organ administracji upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywałyby jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków skarżącej odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. I SA 1684/02, zbiór Lex nr 137803). Tymczasem, bez dokonania wnikliwej oceny sytuacji osobistej i finansowej skarżącej oraz jej rodziny, organy obu instancji oparły swoje decyzje o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżąca posiada i korzysta z samochodu osobowego. Jednakże żaden z tych organów nie wyjaśnił okoliczności warunkujących konieczność posiadania przez skarżącą samochodu, związanych z sytuacją zdrowotną ej rodziny (niepełnosprawność syna), jak również jego wartości materialnej wobec niewymiernych, zdaniem skarżącej, korzyści płynących z jego posiadania. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że nie została również dostatecznie wyjaśniona okoliczność, o której skarżąca nadmienia w odwołaniu i skardze, dotycząca niskich kosztów utrzymania samochodu oraz wysokości kosztów, jakie w rzeczywistości skarżąca ponosi w związku z eksploatacją samochodu, a jest to okoliczność istotna, bowiem organy te przyjęły, że bliżej nie określone wydatki miały wpływ na sytuację materialną skarżącej. W tym zakresie niezasadna był próba ustalenia tych wydatków przez organ pierwszej instancji, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 Nr 27, poz.271), skoro z przepisu § 5 tego rozporządzenia wynika wprost, iż jego przepisy mają zastosowanie do używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej wynika, że samochód ten zakupiła w [...] r. i od tej daty była właścicielem przedmiotowego samochodu. Organy administracji orzekające w sprawie nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy faktycznych wydatków przeznaczanych na jego utrzymanie, jak i ewentualnych korzyści czy strat w razie jego sprzedaży. W szczególności brak w aktach administracyjnych dowodów, iż zobowiązały skarżącą w wyznaczonym terminie do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów celem uprawdopodobnienia jej twierdzeń dotyczących kosztów utrzymania przedmiotowego samochodu np. w postaci badania technicznego, obowiązkowego ubezpieczenia OC, rachunków za paliwo. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. to organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania określone w powołanych przepisach, w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto mają one obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszym postępowaniu powołane przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone, bowiem organy administracji ustaliły jedynie, że skarżąca jest właścicielem samochodu osobowego. Uznanie w oparciu o tak nikłe ustalenia faktyczne, że w przypadku skarżącej występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym jej stanem majątkowym, która nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe jest przykładem przekroczenia granic uznania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja była wadliwa, a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Skarżąca ma taką właśnie sytuację materialną, a podnoszone przez nią zarzuty wymagały szczegółowego wyjaśnienia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest wnikliwie ustalić w oparciu o zebrany i uzupełniony materiał dowodowy wszystkie powołane w sprawie okoliczności. Następnie dokona wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzeknie o żądaniu skarżącej w oparciu o przepisy prawa materialnego, a w szczególności jednoznacznie wykaże, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 3 ustawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i odstąpił od rozstrzygnięcia dotyczącego wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej charakter.