IV SA/Gl 1041/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta T. odmówiono T. M. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, leków i na pokrycie opłat za mieszkanie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na brak współpracy z wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, bowiem strona pomimo nie zamieszkiwania pod adresem wskazanym we wniosku nie wskazała swojego aktualnego adresu zamieszkania. Uniemożliwiła tym samym przeprowadzenie przez pracowników organu I instancji wywiadu środowiskowego, mającego na celu określenie faktycznej sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej oraz bytowej strony. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. M., żądając uchylenia decyzji i nakazania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu, to jest "przy drzwiach mieszkania ul. [...]" W jego ocenie zostały spełnione wszystkie wymogi ustawy o pomocy społecznej do otrzymania zasiłku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 78 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362 j.t.) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. (Dz.U.2012.712), § 1 pkt 12 lit. c) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r., w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w składzie orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy stan sprawy. Podkreślił, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania zasiłku celowego na zakup: żywności, leków oraz na pokrycie opłat za mieszkanie. Zaakcentował, ż kwestie związane z przyznawaniem zasiłków celowych ustawodawca uregulował w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362 j.t.). Zgodnie z treścią przepisu art. 39 ust. 1 i 2 w/w ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podniósł, że art. 106 pkt. 4 ustawy określa, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Z kolei w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 w/w ustawy). Miejscem właściwym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U.2012.712) - jest miejsce zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejsce ich pobytu. W tej mierze organ odwoławczy zaakcentował, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że strona pismem z dnia 27 czerwca 2012 r., wniosła o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków, żywności, oraz opłat za mieszkanie. Wnioskodawca we wniosku wskazał jako adres zamieszkania: ul. [...], T. Do wniosku dołączył wyłącznie zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w T. z dnia 27 czerwca 2012 r., odnośnie braku ofert pracy. Podkreślił, że pismem z dnia 02 lipca 2012 r., organ I instancji wezwał stronę do wskazania aktualnego adresu pobytu, wobec konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z informacji posiadanych przez organ wynikało bowiem, że T.M. został wyeksmitowany spod dotychczasowego adresu. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 05 lipca 2012 r., strona wskazała, że jej aktualnym miejscem pobytu jest klatka schodowa ul. [...] w T. W związku z powyższym w dniu 09 lipca 2012 r., organ prowadzący postępowanie wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia. W opinii organu odwoławczego, bezpodstawnym w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej jest żądnie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego "przy drzwiach mieszkania". Istotą czynności określanej mianem wywiad środowiskowy jest bowiem ustalenie aktualnej sytuacji materialno-bytowej strony, która jest niezbędna do ustalenia uprawnień do otrzymania wsparcia z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z obowiązującym prawem, pracownik socjalny winien przedsięwziąć kroki, by przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Miejscem zamieszkania jest miejsce w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Takim miejscem w związku z powyższym nie może być miejsce wskazane przez odwołującego. Wywiad środowiskowy prowadzi do kompleksowego ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenie. Polega on na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Podczas przeprowadzania wywiadu bierze się pod uwagę fakty pozwalające na dokonanie analizy i oceny sytuacji osoby oraz sformułowanie wniosków stanowiących podstawę planowania pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Niemożliwym w świetle powyższego jest zatem przeprowadzenie w/w czynności przed drzwiami mieszkania, które wnioskodawca wskazał jako miejsce swego zamieszkania. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyznanie świadczenia pieniężnego obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zachowanie należytej staranności. Organ pomocowy, wydatkujący środki podatników, ma obowiązek ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia każdej ze spraw, wszczynanych na wniosek wnioskodawcy. Wyegzekwowanie od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotne z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń, lecz polegać ma na wzajemnej współpracy, której skutkiem jest przezwyciężenie trudnej sytuacji, w jakiej znalazła się strona korzystająca z tego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący T.M. wyraził niezadowolenie z treści decyzji organu odwoławczego. Wnosił o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji. Podnosił, że zarzut braku współpracy z pracownikiem socjalnym jest bezpodstawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła ona odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W szczególności należy podkreślić , że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego , zasady logiki , doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa , a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych , które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku , że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości , stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z treści materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że organ I instancji w celu wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło bowiem strona skarżąca wskazała jako miejsce zamieszkania klatkę schodowa domu przy ul. [...] (pismo skarżącego z dnia 05 lipca 2012 r.). Z pisma [...] Spółdzielni mieszkaniowej "A" z dnia 11 czerwca 2012 r. wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w T. pozostaje w dyspozycji spółdzielni. Z materiałów sprawy wynika, że strona skarżąca została poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności. Skarżący T.M. odmówił jednak podania aktualnego miejsca pobytu twierdząc, że ma prawo przebywania w mieszkaniu przy ul. [...]. Nadto bezspornym pozostaje, iż pismem z dnia 02 lipca 2012 r. organ pomocy społecznej wezwał stronę skarżącą do podania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, informując jednocześnie, że w przypadku niewskazania aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu wydana zostanie decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na to pismo skarżący poinformował, że jego aktualnym adresem zamieszkania są T., ul. [...]. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W związku z tym uznać należy, że organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniana kwestia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy. Stąd też pomimo tego, że skarżący, znajduje się w ciężkiej sytuacji, to jednak organy – z ewidentnej winy skarżącego - nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwił oraz ustalenia wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencja tego braku jest to, że organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom - niezbędnej potrzeby bytowej -, określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Na marginesie można zaznaczyć, że z pisma Komendy Miejskiej Policji w T. wynika, że skarżący jest tylko "widywany" pod wskazanym przez niego adresem, nie zamieszkuje tamże na klatce schodowej (a jedynie odbiera kierowaną do niego korespondencję) i przebywa w różnych miejscach na terenie miasta T. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że klatka schodowa nie może być uznana za miejsce zamieszkania, co nie wymaga- w opinii Sądu - szerszego wyjaśnienia. Godzi się tu zwrócić uwagę, że w przypadku gdyby skarżący oświadczył, że jest osobą bezdomną mogłaby mu zostać udzielona przez organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocowym. Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.