IV SA/Gl 1046/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] roku nr [...]. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r. odmówił K J przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, świadczenia pieniężnego na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", posiłku z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla dzieci: Z. J., M.J. w miesiącu luty 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odmowa spowodowana jest przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. J., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie i zakwestionowała zasady wyliczenia dochodu rodziny oraz podniosła, że spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanych form pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymaga sytuacja dochodowa rodziny, a postępowanie w tym zakresie winien przeprowadzić organ pierwszej instancji. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r. odmówił K. J. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, świadczenia pieniężnego na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", posiłku z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla dzieci: Z. J., M.J. w miesiącu luty 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odmowa spowodowana jest przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do skutecznego ubiegania się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, a rodzina jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić zgłoszoną potrzebę. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. J., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie i zakwestionowała zasady wyliczenia dochodu rodziny oraz podniosła, że spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanych form pomocy. Podniosła również, iż sytuacja rodziny jest diametralnie odmienna od tej, która była w okresach wcześniejszych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie w sposób błędny ustalono wysokość dochodu rodziny strony, ponieważ pod uwagę należało brać dochód 2014 r. a nie z 2013 r. tak uczynił to organ pierwszej instancji, zatem organ pierwszej instancji ma ponownie rozpoznać sprawę. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r. odmówił K. J.przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, świadczenia pieniężnego na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", posiłku z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla dzieci: Z. J., M. J. w miesiącu luty 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania jak również przywołał treść przepisów ustawy o pomocy społecznej normujących zasady przyznawania świadczeń pieniężnych. W tej części uzasadnienia odwołał się również do unormowań obowiązujących na terenie gminy C. Następnie organ ten odniósł się do zasad ustalania dochodu w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przez W. J., aby w dalszej kolejności odnieść się do sytuacji faktycznej rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej ustalone w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że dochód rodziny w wysokości 3 570,80 zł. winien umożliwić rodzinie zaspokojenie zgłoszonych potrzeb we własnym zakresie, nadto ustalony dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia. Dodatkowo organ ten zaznaczył, iż w związku z sygnalizowanym pogorszeniem sytuacji dochodowej rodziny proponował wszczęcie odrębnego postępowania zmierzającego do zaspokojenia potrzeb rodziny, jednakże strona konsekwentnie odmawiała udziału w tym postępowaniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. J., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie i zakwestionowała zasady wyliczenia dochodu rodziny oraz podniosła, że spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanych form pomocy. Podniosła również, iż sytuacja rodziny jest diametralnie odmienna od tej, która była w okresach wcześniejszych. Nadto wskazała, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań wynikających z decyzji organu odwoławczego przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odniosła się również do zamieszczonej w decyzji informacji o odmowie podjęcia działań zmierzających do przyznania świadczenia i zaznaczyła, że taką informację otrzymała dopiero po wniesieniu odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wpierw odniósł się do treści decyzji organu pierwszej instancji, a następnie przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej normujące zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W dalszej kolejności odniósł się do zasad ustalania dochodu dla celów pomocy społecznej w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej i podkreślił, że pod uwagę bierze dochód za poprzedni rok kalendarzowy, a uzyskaną kwotę dzieli się przez ilość miesięcy, przez, którą dana działalność była prowadzona. Po przywołaniu tych zasad organ ten doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość dochodu rodziny, z uwzględnieniem dochodu wynikającego z prowadzenia działalności gospodarczej przez W.J. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 3 345,52 zł. i stanowił 183% kryterium dochodowego przewidzianego dla tego typu rodziny a tym samym przekroczył przyjęte przez gminę kryterium 180% kryterium dochodowego. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. J., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniosła, że postępowanie w sprawie toczy się od stycznia 2015 r., kiedy to złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Następnie skarżąca przybliżyła rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w ramach prowadzonego postępowania. W dalszej części skargi odniosła się do działań organów administracji związanych z ustaleniem wysokości dochodów rodziny, jak również zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, że na dzień złożenia wniosku dysponowała środkami umożliwiającymi zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. W jej ocenie to zaistniała sytuacja zmusiła ją do złożenia wniosku o przyznanie wnioskowanej formy pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło o oddalenie wniesionej skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga musiała być uwzględniona, jednakże z innych powodów niż przywołała je skarżąca w swojej skardze skierowanej do tutejszego Sądu. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że organy administracji podejmujące rozstrzygnięcia w sprawie całkowicie pominęły pierwszy dokument znajdujący się w aktach sprawy a mianowicie zaświadczenie wystawione przez Powiatowy Urząd Pracy w Ż. z dnia 19 stycznia 2015 r., z którego wynika, że W. J. jest zarejestrowany od 15 stycznia 2015 r. jako bezrobotny, a zatem nie jest już osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Przywołana okoliczność została pominięta przez organy administracji, a w ocenie Sądu odgrywa ona w rozpoznawanej sprawie ważną rolę, ponieważ stosownie do postanowień art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Skoro W. J. z dniem 15 stycznia 2015 r. zarejestrował się jako bezrobotny, zatem zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) osobą bezrobotną może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. W świetle przywołanych unormowań i mając na uwadze stan faktyczny sprawy przyjdzie stwierdzić, że wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej złożony został w dniu 21 stycznia 2015 r., zatem kierując się treścią przywołanego powyżej art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i mając na uwadze fakt rejestracji W. J. w organie zatrudnienia jako osoba bezrobotna uznać trzeba, że w przypadku ustalania wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o świadczenie należy uwzględnić dochód rodziny ze stycznia 2015 r. a nie z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, albowiem dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez męża skarżącej uznać należy za dochód utracony. Przedstawiony fakt oznacza, że całość działań organów administracji obu instancji ukierunkowana na ustalenie dochodu rodziny za grudzień 2014 r. traci rację bytu i nie odgrywa w rozpoznawanej sprawie żadnej roli, gdyż mając na uwadze stan faktyczny i ustalone okoliczności dochód ten winien być ustalony w odniesieniu do stycznia 2015 r. Stwierdzenie to zwalnia Sąd z konieczności analizy działań podejmowanych przez organy obu instancji, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie mają one już żadnego znaczenia. W konsekwencji uznać należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ prowadząc postępowanie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nie uwzględniły wszystkich znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a tym samym dopuściły się wadliwej oceny stanu faktycznego, która przeniosła się na wadliwą interpretację obowiązujących przepisów prawa i zastosowanych w sprawie unormowań prawa materialnego. Przywołane ustalenie pozwala stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że organy administracji dopuściły się także innych uchybień, które również rzutują na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. W dniu 21 stycznia 2015 r. skarżąca złożyła ustnie do protokołu wniosek o przyznanie pomocy w postaci posiłków w przedszkolu i żywności. Tak sporządzony wniosek uznać należy za wadliwy, ponieważ z jego treści praktycznie nic nie wynika. W szczególności brak jest wysokości żądanej kwoty świadczeń, której oczekuje wnioskodawca, jak również brak jest wskazania, w oparciu o które unormowania organ będzie prowadził postępowanie. W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wymienione są wszystkie unormowania mające zastosowanie w sprawie, jednakże treść wniosku nie jest adekwatna do wydanego rozstrzygnięcia. Nadto można zauważyć, że organ administracji pierwszej instancji skupił się wyłącznie na kwestii wysokości dochodu posiadanego przez rodzinę wnioskodawcy, a pominął kwestię kluczową - podjęcie działań zmierzających do ustalenia sytuacji faktycznej rodziny i podjęcia działań umożliwiających rodzinie przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Innymi słowy organ pierwszej instancji z instrumentu pomocy społecznej, którym jest świadczenie pieniężne uczynił cel prowadzonych działań. Sytuacja taka jest nieprawidłowa i narusza postanowienia art. 2 ustawy o pomocy społecznej a tym samym wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy administracji dziewięć miesięcy i doprowadziło do wydania negatywnej decyzji administracyjnej. Tak długi okres prowadzenia postępowania uznać należy za nieprawidłowość, której należy unikać. Zauważyć trzeba również, że organ odwoławczy unikał podjęcia działań zmierzających do szybkiego zakończenia postępowania i podejmował rozstrzygnięcia kasacyjne w sytuacji, gdy przy wykorzystaniu postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego był w stanie uzupełnić brakujące informacje niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Podejmowanie decyzji kasacyjnych w takiej sytuacji można kwalifikować jako przewlekłość prowadzonego postępowania. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji obowiązany będzie do ustalenia sytuacji dochodowej rodziny w styczniu 2015 r. mając na uwadze wskazania zamieszczone w niniejszym wyroku, a następnie podejmie działania zmierzające do rozeznania faktycznej sytuacji rodziny ubiegającej się o wsparcie ze środków publicznych, a w szczególności, czy jest ona w stanie przy wykorzystaniu własnych zasobów możliwości i środków przezwyciężyć trudną sytuację życiową. W następstwie przeprowadzonych czynności podejmie rozstrzygnięcie stosowne do poczynionych ustaleń. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. ec