IV SA/Gl 1047/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant stażysta Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu dziecka, odpłatności za pobyt oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 6, art. 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 86 ust. 7, art. 112 ust. 5, art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., postanowił skierować A.K., syna J. i J. do Domu Dziecka Nr [...] w G. okres od dnia [...] r. do momentu zmiany sytuacji dziecka. Jednocześnie postanowiono zwolnić całkowicie J. i J. K. od ponoszenia comiesięcznych opłat w wysokości [...] zł za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W wyniku odwołania J. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w G. - działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 6, art. 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 86 ust. 7, art. 112 ust. 5, art. 159 ustawy o pomocy społecznej, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 37, poz. 331) oraz Uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w placówkach opiekuńczo-wychowawczej (Dz. U. Woj. Ś. z dnia 12 października 2004 r., Nr 97, poz. 2756), zarządzenie prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. U. Woj. Ś. z dnia 30 marca 2005 r., Nr 34, poz. 965) oraz art. 104 i 154 K.p.a. – postanowił uchylić z dniem [...] r. decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że uchylenie w/w decyzji spowodowane było tym, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., decyzją z dnia [...] r. nr [...] skierowało małoletniego A.K. do Domu Dziecka w P. W dniu [...] r. małoletni został umieszczony w w/w placówce. W odwołaniu od ostatniej z przywołanych wyżej decyzji rodzice małoletniego, tj. J. i J. K. zwrócili się do SKO w K. o przeniesienie ich syna do placówki w G. Swoją prośbę motywowali tym, że P. jest znacznie oddalona od miejsca ich zamieszkania i w związku z tym nie będą mieli możliwości odwiedzenia syna w nowej placówce. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności odnotowało, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, do placówki takiej dziecko kieruje powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, posiadający miejsce w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na podstawie § 14 ust. 7 podstawą skierowania do placówki jest orzeczenie sądu o umieszczeniu dziecka w placówce albo wniosek rodziców lub opiekunów prawnych o umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Kolegium ustaliło w tej sprawie, że umieszczenie A.K. w placówce nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W wykonaniu tego orzeczenia małoletniego umieszczono w Domu Dziecka Nr [...] w G. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji, działając w oparciu o § 14 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. o wydanie dla A.K. skierowania do Domu Dziecka w P. Na skutek decyzji PCPR w P. i faktycznego umieszczenia małoletniego w nowej placówce wydana została w tej sprawie decyzja z dnia [...] r. uchylająca poprzednią decyzję z dnia [...] r. Kolegium zauważyło, że na gruncie przepisów w/w rozporządzenia, organ pierwszej miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o umieszczeniu małoletniego na terenie G. Z kolei art. 10 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Procedura administracyjna przewiduje dwa wyjątki od powyższej zasady i dopuszcza odstąpienie od niej w sytuacjach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki i w sytuacjach wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożącej niepowetowanej szkody materialnej. Gdyby jednak przyjąć, iż istotnie w niniejszej sprawie mogły wystąpić okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., to jednak art. 10 § 3 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od omawianej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tych ramach zauważono, że w aktach sprawy nie występuje pisma o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. nr [...], jak również nie dokonano adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Niedopełnienie tego obowiązku jest sprzeczne z postanowieniami K.p.a. Zachowanie powyższych wymagań nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a., którego niedopełnienie skutkuje jak w sentencji decyzji Kolegium. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.K. zarzucił organowi pierwszej instancji, że fałszuje dokumenty w tej sprawie, działając przy tym na szkodę dzieci. Podkreślił dalej, że w Domu Dziecka w P. jego syn nie ma zagwarantowanych godziwych warunków. W tych ramach zwrócił uwagę na strój nieadekwatny do warunków pogodowych oraz samodzielne poruszanie się syna w drodze do i ze szkoły. W dalszej części skargi J. K. odwołał się do stanu faktycznego obejmującego postępowanie toczącego się przed sądem powszechnym w sprawie umieszczenia jego syna we właściwej placówce opiekuńczo-wychowawczej. W treści odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie widząc podstaw do zmiany zajętego w tej sprawie stanowiska, nawiązało do argumentacji przytoczonej w zaskarżonej obecnie decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednaj związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności." Ta regulacja prawna oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zakresem, w jakim decyzja została zaskarżona, zarzutami podniesionymi w skardze, ani też wnioskami skarżącej, co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Po myśli § 14 ust. 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 37 , poz. 331) podstawą skierowania do placówki jest orzeczenie sądu o umieszczeniu dziecka w placówce albo wniosek rodziców lub opiekunów prawnych o umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż umieszczenie A.K. w placówce nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zgodnie z § 14 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych, do placówki takiej dziecko kieruje powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, posiadający miejsce w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W wykonaniu wspomnianego orzeczenia sądu powszechnego małoletniego – decyzją z dnia [...] r. - umieszczono w Domu Dziecka Nr [...] w G. Przepis art. 86 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w przypadku gdy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka nieposiadający miejsca w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej albo rodziny zastępczej wystąpi do powiatu prowadzącego tego typu placówkę lub rodzinę zastępczą albo na terenie którego funkcjonuje tego typu placówka o przyjęcie dziecka pozbawionego całkowicie lub częściowo opieki albo niedostosowanego społecznie, powiat prowadzący taką placówkę lub rodzinę zastępczą albo powiat, na terenie którego funkcjonuje tego typu placówka, ma obowiązek przyjąć to dziecko, jeżeli dysponuje wolnym miejscem. Ponieważ z ustaleń OPS w G. wynikało, iż w placówkach opiekuńczo - wychowawczych na terenie miasta G. brak jest wolnych miejsc (pismo Dyrektora OPS w G. z dnia [...] r.), organ pierwszej instancji wystąpił do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. o wydanie dla A.K. skierowania do Domu Dziecka w P. Na skutek decyzji PCPR w P. z dnia [...] r. kierującej małoletniego do Domu dziecka w P. i faktycznego umieszczenia małoletniego w nowej placówce organ pierwszej miał obowiązek wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o umieszczeniu małoletniego w placówce na terenie G. Dlatego też wydana została w tej sprawie decyzja organu I instancji - Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] r. Decyzja ta jednak jak trafnie zauważył organ odwoławczy została wydana z poważnym naruszeniem zasad procedury administracyjnej. Oczywistym jest, iż przed wydaniem tej decyzji organ I instancji powinien był formalnie wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o umieszczeniu małoletniego w placówce na terenie G. W tej mierze – co prawidłowo wskazał organ odwoławczy- należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu (pisma) o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. Organ I instancji nie dokonał też jakichkolwiek adnotacji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania stronie, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Innymi słowy, prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo strony do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony , co wynika wprost z treści art. 61 § 4 k.p.a. Zawiadomienie takie ma istotne znaczenie z uwagi na to, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Procedura administracyjna przewiduje dwa wyjątki od powyższej zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i dopuszcza odstąpienie od niej w sytuacjach gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki i w sytuacjach wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożącej niepowetowanej szkody materialnej (art. 10 § 2 k.p.a.). Analiza akt przedmiotowej sprawy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wystąpiły takie wyjątkowe sytuacje, a gdyby nawet (czego organ I instancji nie odnotował) wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., to w taki przypadku art. 10 § 3 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od omawianej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Takich adnotacji akta administracyjne sprawy nie zawierają. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ jak wykazano wyżej przedmiotowa sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istocie w całości, a to z uwagi na poważne naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu, zasadna jawi się podjęta przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna. Odnośnie zarzutów skargi, tyczących w istocie warunków pobytu syna skarżącego w Domu Dziecka w P. i kwestii tyczących postępowania przed sądem powszechnym w sprawie umieszczenia syna skarżącego w placówce opiekuńczej należy wskazać, iż kwestie te wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania administracyjnego, a przeto też nie mogą stanowić przedmiotu rozważań Sądu w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).