IV SA/Gl 105/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J.Z. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Z., po rozpatrzeniu z urzędu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej M. F., uchylił w całości od dnia [...]r. powołaną decyzję i odmówił przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz M. F. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 pkt 1 i 5, art. 7, art. 10 ust. 1a i 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150, art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przywołał stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie. Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i otrzymała ją na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] r. [...], w oparciu o pisemną informację Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. o stanie egzekucji, z której wynikało, że matka strony złożyła wniosek o nadanie wyrokowi polskiemu klauzuli wykonalności przez właściwe organy w G. oraz, że egzekucja jest bezskuteczna, poczynając od [...] r. Z dołączonego przez matkę strony późniejszego pisma Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. potwierdzonego pismami Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] i [...] r. wynika, że obecnie nie da się stwierdzić, czy egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna i czy była kiedykolwiek skuteczna. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie ustalenia stronie prawa do zaliczki alimentacyjnej zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., Nr [...], ponieważ wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania powołanej decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. Oznacza to, że w sprawie strony nie zostały spełnione przesłanki sformułowane w art. 10 ust. 1a o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, bowiem egzekucja świadczeń alimentacyjnych od ojca strony nie jest prowadzona przez zagraniczną instytucję egzekucyjną, a przekazany w dniu [...] r. do władz g. wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z dnia 20 czerwca 1956 r. nie zawiera miejsca jego zamieszkania. W tym stanie rzeczy wobec braku informacji o miejscu zamieszkania dłużnika postępowanie egzekucyjne nie było w ogóle prowadzone. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, iż nie może się zgodzić z przedstawioną interpretacją przepisów w jej sprawie i wniosła o jej ponowne rozpatrzenie. Wskazała, że jej matka złożyła wszystkie niezbędne w sprawie dokumenty, dlatego uważa, że powinna uzyskać prawo do zaliczki alimentacyjnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż powodem odmowy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest nie spełnienie przesłanki wymienionej w art. 10 ust. 1a i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W myśl art. 2 ust 1 tej ustawy bezskuteczność egzekucji - to egzekucja, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Natomiast z art. 10 ust 1a tej ustawy wynika, że w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech miesięcy wraz z wymaganą dokumentacją. Zaliczka alimentacyjna przysługuje tu od miesiąca, w którym został złożony wniosek do Sądu Okręgowego o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 1a i 1b omawianej ustawy). Zdaniem organu odwoławczego z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie spornego świadczenia jest złożenie do sądu okręgowego wniosku o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego i przeprowadzenie stosownego postępowania egzekucyjnego w sprawie tych należności. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, aby postępowanie było wszczęte i toczyło się przez trzy miesiące w trakcie, których podejmowane czynności egzekucyjne nie przyniosły rezultatu w postaci wyegzekwowania całości świadczenia alimentacyjnego, bowiem egzekucja świadczeń alimentacyjnych od ojca strony nie była prowadzona w poprzednim okresie zasiłkowym z uwagi na nieznane miejsce jego zamieszkania za granicą Rzeczypospolitej Polskiej. Zważywszy na powyższe okoliczności organ odwoławczy wywiódł, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania stronie zaliczki alimentacyjnej. Z dołączonych do akt sprawy pism Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] i [...] r. wynika, że matka strony nie może wystąpić z wnioskiem o alimenty na podstawie Konwencji z 1956 r. gdyż nie zna adresu dłużnika zamieszkałego w G., a w konsekwencji postępowanie egzekucyjne nie zostało w ogóle wszczęte. Skoro, więc strona nie spełniła wymogu do przyznania zaliczki alimentacyjnej, wynikającego z wyżej przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, to nie może być jej przyznane wnioskowane świadczenie i dlatego zasadnie z urzędu od dnia [...]r. uchylona została w całości decyzja ostateczna organu pierwszej instancji z dnia [...] r., Nr [...] o przyznaniu stronie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Zaliczka alimentacyjna nie jest bowiem świadczeniem przyznawanym uznaniowo, lecz przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia przez wnioskodawcę ustawowo określonych kryteriów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się przyznania zaliczki alimentacyjnej podnosząc, że jej matka przedłożyła stosowne dokumenty, a ona sama nie ma innej możliwości dochodzenia swego roszczenia, bo nie zna adresu ojca - dłużnika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że przedłożone w sprawie pisma Prezesa Sądu Okręgowego w G. nie wskazują, że egzekucja alimentów w ogóle została wszczęta, uznają tylko, że egzekucja nie była prowadzona w poprzednim okresie zasiłkowym, bowiem brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą, zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które w sposób istotny mogły wpłynąć na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty [...]- zł. Natomiast w myśl art. 2 pkt 5 tej samej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, a także wtedy gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Decyzja administracyjna o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na postawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia, o które ubiegała się skarżąca jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Z kolei w myśl definicji sformułowanej w art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję w wyniku, której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych). Z akt sprawy, w szczególności pisma Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. wynika, że matka skarżącej wystąpiła z wnioskiem, w trybie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r., o egzekucję alimentów od ojca strony zamieszkałego na terenie G. Jednak z powodu braku informacji o miejscu jego zamieszkania, postępowanie egzekucyjne nie zostało w ogóle wszczęte, a złożony wniosek został zwrócony. Podstawą odmowy przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej było natomiast założenie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie należności z tytułu zasądzonych alimentów było tu wykluczone, a tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie spornego świadczenia. Zdaniem Sądu, zaprezentowane wyżej stanowisko pozostaje w sprzeczności z wnioskami płynącymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przywołane wyżej pismo Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. potwierdza w sposób jednoznaczny fakt, iż matka skarżącej złożyła do tego Sądu wniosek w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87) a więc dokonała ona niezbędnej czynności zmierzającej do uruchomienia procedury mającej na celu wyegzekwowanie świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka zamieszkałego za granicą. Wbrew wywodom podniesionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, informacja ta nie może być traktowana jako jednoznaczne potwierdzenie faktu, iż postępowanie egzekucyjne nie było tu w ogóle prowadzone. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie o ustalenia nie znajdujące odzwierciedlenia w treści zebranych w sprawie i będących w jego dyspozycji dokumentów urzędowych przesłanych przez Sąd Okręgowy w G. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że ustawodawca uzależniając nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej od bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych miał na celu zapobieżenie nieuzasadnionemu wydatkowaniu środków publicznych. Określił jedynie, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy powinna podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, zaś prawo do zaliczki może otrzymać wyłącznie wtedy, gdy z przyczyn od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z poglądem, aby warunkiem przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej było uprzednie przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań prawnych jest pewne, że o wystąpieniu przesłanki w postaci bezskuteczności egzekucji decydują dwa czynniki. Po pierwsze - brak wyegzekwowania należnych świadczeń pomimo podjęcia przez stronę niezbędnych czynności zmierzających do jego uzyskania i po drugie - potwierdzenie tego faktu stosownym dokumentem urzędowym. Tymczasem wnioski płynące z akt niniejszej sprawy nie dają wystarczających podstaw do tego, by twierdzić, że któraś z tych przesłanek nie została zachowana przez skarżącą. Należy raz jeszcze zaznaczyć, że matka skarżącej przedłożyła wymagane zaświadczenie, z którego wynika, iż już w dniu [...] r. złożyła do Sądu Okręgowego w G. wniosek o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego (zob. pisma Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. oraz dnia [...] i [...] r.). Odnosząc się natomiast do przepisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, stanowiącego o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji godzi się podnieść, że unormowanie to należy rozumieć szeroko, to znaczy obejmować nim zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone, jak i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Stosowanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych w omawianym zakresie kolidowałoby bowiem z jej celem polegającym na udzielaniu pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej do ich uiszczania na mocy tytułu wykonawczego. W konsekwencji, z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia także wtedy, gdy uruchomienie procedury egzekucyjnej jest wykluczone z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej. W takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale co więcej - bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wykonania wyroku sądu powszechnego. Zatem nawet w przypadku, gdyby egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, to wskazaną w zaświadczeniu sytuację należałoby traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez Sąd, uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. W świetle powyższego uznano, że organy administracyjne obydwu instancji, stosując unormowania zawarte w przywołanym art. 2 pkt 1 i w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, naruszyły te przepisy poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który winien podjąć działania zmierzające do zakończenia uruchomionego przez siebie postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokonanie ustaleń czyniących zadość wskazaniom płynącym wprost z niniejszego wyroku. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest, bowiem aktem utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania stronie świadczenia, zatem nie podlega ona wykonaniu.