IV SA/Gl 1051/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant referent-stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Naczelnik Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta C., na podstawie art. 35 § 3 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., art. 7 ust. 1 i 1a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 z 2001 r. poz. 1817) odmówił przyznania G. K. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej przez nią deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym. Z deklaracji o dochodach wynika, iż w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, dochód na osobę w pięcioosobowym gospodarstwie domowym wynosił [...] zł. miesięcznie. Jednakże na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] r. oraz oświadczenia o stanie majątkowym ustalono, że G. K. posiada działkę [...] o powierzchni [...] m² w miejscowości Ż., od której uiszcza podatek roczny w wysokości [...]zł. oraz współwłasność domu o powierzchni [...] m² w tej samej miejscowości. Wartość szacunkowa przedmiotowej działki wynosi według jej oświadczenia [...] zł. Posiadanie nieruchomości świadczy o rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, wskazującym, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu z dnia [...] r. G. K. podniosła, że podatek od działki wynosi ok. [...] zł. rocznie, a nie – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji – [...] zł. Ponadto zarzuciła, że organ nie udowodnił, że wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej ustawą o dodatkach mieszkaniowych, po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym osoby występującej o dodatek mieszkaniowy, powinna być oczywista, rzucająca się w oczy i bardzo duża. Dopiero wtedy można ją uznać za rażącą. Ponadto odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego wymaga wykazania drugiej przesłanki, tj. okoliczności, że faktyczny stan majątkowy wskazuje na możliwość poniesienia przez wnioskodawcę wydatków związanych z zajmowaniem lokalu przy wykorzystaniu własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. W sprawie ustalono, że pięcioosobowe gospodarstwo domowe G. K. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². Deklarowany przez wyżej wymienioną średni miesięczny dochód za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił [...] zł., tj. [...] zł. w przeliczeniu na osobę, a wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc kwotę - [...] zł. Organ podniósł, że posiadając działkę [...] o powierzchni [...] m² położoną w miejscowości Ż. oraz dom o powierzchni [...] m² w tej samej miejscowości, wnioskodawczyni powinna zaspokoić ważne potrzeby życiowe poprzez istniejące zasoby majątkowe. Dodatek mieszkaniowy nie przysługuje bowiem osobom, które są w stanie ponieść koszty należności czynszowych wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. K. ponownie podniosła, że podatek od działki wynosi ok. [...] zł. rocznie, a nie – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji – [...] zł. Ponadto zarzuciła, że w decyzjach organów obydwu instancji brak uzasadnienia, że wystąpiła przesłanka rażącej dysproporcji, o której mowa w ustawie. Zakwestionowała ocenę organu jakoby miała miejsce "rzucająca się w oczy, bardzo duża, oczywista dysproporcja" między wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym jej rodziny, gdyż działka została kupiona w latach [...]dziesiątych, ze środków jej matki, a połowa domu stanowi darowiznę. Koszt utrzymania obydwu nieruchomości wynosi około [...] zł. rocznie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle okoliczności ustalonych przez organy obydwu instancji, nie ulegało wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione kryteria przyznania dodatku mieszkaniowego, określone w przepisach art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. G. K. prowadziła pięcioosobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł., czyli [...] zł. na osobę, a miesięczne wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc stanowiły kwotę [...] zł. Podstawę odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego stanowiło zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy tj. uznanie, że wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym skarżącej, wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Cytowany przepis dotyczy takich stanów faktycznych, w których spełnione są łącznie dwa warunki – po pierwsze - deklarowane, niskie dochody pozostają w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym – po drugie – stan majątkowy wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Okoliczności powyższe muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., w sprawie o sygn. akt I SA 1684/02 wyraził pogląd - "Ustawodawca użył w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenia rażąca dysproporcja co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający.(...) W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ww. ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji." (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1684/02, LEX nr 137803). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podniósł, że dysproporcja pomiędzy dochodami wykazanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym osoby występującej o dodatek mieszkaniowy powinna być oczywista, rzucająca się w oczy i bardzo duża. Dopiero wtedy można ją uznać za rażącą. Podkreślił ponadto, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie cytowanego przepisu wymaga wykazania również drugiej wymienionej w nim przesłanki, tj. okoliczności, że faktyczny stan majątkowy wskazuje na możliwość poniesienia przez wnioskodawcę wydatków związanych z zajmowaniem lokalu przy wykorzystaniu własnych środków i posiadanych zasobów majątkowych. Jednak pomimo przytoczenia powyższego przepisu, organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji - nie wskazał, na jakiej podstawie przyjął, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej przez skarżącą deklaracji a faktycznym stanem majątkowym. Motywy rozstrzygnięcia zawierają tylko wzmiankę dotyczącą działki [...] i domu o powierzchni [...] m² w Ż., które – według organu – posiada skarżąca. Na marginesie dodać należało, że nie zostały wskazane podstawy ustaleń organu odnośnie posiadania przez skarżącą domu - co jest o tyle rażące, że organ pierwszej instancji przyjął w tej kwestii inne ustalenia, mianowicie, że gospodarstwu domowemu skarżącej przysługuje tylko współwłasność wymienionego domu. W oświadczeniu o stanie majątkowym skarżąca wskazała, że przedmiotowy dom stanowi współwłasność jej męża i jego brata. Rażące jest zatem pominięcie przez organ odwoławczy wskazania podstawy powyższych ustaleń, pomimo ich rozbieżności wobec ustaleń organu pierwszej instancji. Jak już była o tym mowa, w zakresie stwierdzenia, czy wystąpiła rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej przez skarżącą deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, wskazania dowodów, na podstawie których okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy określił tylko szacunkową wartość łączną wyżej wymienionych nieruchomości przyjmując jako podstawę powyższego ustalenia – podobnie jak organ pierwszej instancji - oświadczenie skarżącej z dnia [...] r. Jednocześnie nie rozważył pozostałych okoliczności wskazanych w tym oświadczeniu, istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tj. przede wszystkim wysokości kosztów ponoszonych w związku z przysługującymi prawami do nieruchomości, kwestii braku dochodów z tego tytułu oraz możliwości zbycia praw do poszczególnych składników majątkowych. Ponadto – z uwagi na treść cytowanego przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dla oceny, czy występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wymienionymi w nim wartościami, istotne było ustalenie daty nabycia poszczególnych składników majątkowych, a zwłaszcza, czy miało to miejsce w okresie wymienionym w deklaracji o dochodach. Nabycie ich przed wymienionym okresem, może bowiem uzasadniać wniosek o wystąpieniu rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w razie stwierdzenia, że w istotny sposób wpływa na ocenę aktualnej sytuacji majątkowej. Jak wspomniano wyżej, organ odwoławczy nie ustalił nawet, czy i jakie koszty obciążają budżet gospodarstwa domowego skarżącej w związku z przysługującymi prawami do wymienionych nieruchomości. Jest to tym bardziej rażące, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że podatek od działki wynosi ok. [...] zł. rocznie - a nie [...] zł. - jak wskazano w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Pomimo podniesienia tego zarzutu, organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Natomiast organ pierwszej instancji przyjął ustalenia co do tej kwestii na podstawie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego (oświadczenie o stanie majątkowym i przeprowadzony w dniu [...] r. wywiad środowiskowy nie zawierały bowiem żadnej wzmianki odnośnie wysokości podatku od wymienionej nieruchomości). Organy obydwu instancji nie wskazały również, na jakiej podstawie zostało ustalone, że skarżąca jest w stanie ponieść koszty związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W tym zakresie pominięte zostały ustalenia dotyczące możliwości uzyskania na rzecz gospodarstwa domowego skarżącej, dochodów z tytułu przysługujących praw majątkowych. W szczególności nie zostało ustalone, czy istnieje realna możliwość zbycia albo wynajęcia części wspomnianego domu, przy uwzględnieniu wskazanej w oświadczeniu o stanie majątkowym okoliczności, że dom stanowi współwłasność męża skarżącej oraz jego brata. Tym bardziej nie zostały w tym zakresie rozważone pozostałe argumenty - wskazane w pisemnym oświadczeniu skarżącej z dnia [...] r. - dotyczące złego stanu technicznego budynku oraz roszczeń zamieszkujących go osób do całości nieruchomości. Organy obydwu instancji pominęły całkowicie ustalenia w powyższym zakresie. Naruszone zostały zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje – pomimo wymagań art. 107 § 3 k.p.a. – na podstawie jakich dowodów, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały uznane za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej. Jak już była o tym mowa, pojęcia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy nie można interpretować w sposób rozszerzający. Przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadza bowiem uregulowania dotyczące wyłączeń w zakresie przyznawania powyższego świadczenia osobom, które spełniły kryteria wymienione w art. 2 – 6 tej ustawy. Z tego powodu, zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy, w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i wnikliwą oceną tych ustaleń. Podkreślić raz jeszcze należało, że w razie wykazania rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami, określonymi w deklaracji, a rzeczywistym stanem majątkowym wnioskodawcy, organ – zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - jest obowiązany ustalić, czy stwierdzony rzeczywisty stan majątkowy wskazuje, iż wnioskodawca jest w stanie ponosić koszty związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Powyższa okoliczność również nie została ustalona w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wymienione naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić ustalenia w zakresie wyżej wymienionych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przede wszystkim są to ustalenia dotyczące wysokości kosztów ponoszonych ze środków gospodarstwa domowego, prowadzonego przez G. K., w związku z przysługującymi prawami do wymienionych wyżej nieruchomości. Ponadto uzupełnienia wymagają ustalenia w zakresie okoliczności dotyczących możliwości uzyskania dochodów z tytułu praw do nieruchomości oraz wysokości tych dochodów, a także możliwości zbycia tych praw. Ponadto istotne znaczenie ma ustalenie daty nabycia poszczególnych składników majątkowych, a zwłaszcza, czy miało to miejsce w okresie wymienionym w deklaracji o dochodach. Na podstawie uzupełnionych ustaleń organ przeprowadzi ocenę czy – po pierwsze - dochody wykazane w deklaracji przedłożonej przez skarżącą były w rażącej dysproporcji z rzeczywistym stanem majątkowym - w razie pozytywnego stwierdzenia przedstawi ocenę - czy ustalony stan majątkowy wskazywał, że skarżąca była w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W celu wykonania powyższych wskazań organ orzekający, w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.