IV SA/Gl 1052/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną przez Marszałka Województwa [...]na podstawie art. 104 k.p.a w związku z uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie powierzenia Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej Województwa [...] pełnienia funkcji instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach UE i Europejskiego Obszaru Gospodarczego odmówiono J.S. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 468 zł ustalonych decyzją wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...]r Nr [...]. Wyjaśniając swoje stanowisko organ wskazał, że przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] r. orzeczono o nienależnie pobranych przez J.S. świadczeniach rodzinnych w kwocie 468 zł w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2008r. i zobowiązano stronę do ich zwrotu. Strona wystąpiła z wnioskiem o umorzenie nałożonego na nią zobowiązania na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W związku z tym wyjaśniono, że w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzą pełnoletnie dzieci uzyskujące dochód w postaci renty rodzinnej w kwocie po 432 zł. Wnioskodawczyni wykonuje pracę na podstawie umowy zlecenia, za którą otrzymuje średnie wynagrodzenie w wysokości 845 z miesięcznie. Łączny dochód rodzin wynosi zatem 1709,84 zł. Ustalono miesięczne wydatki rodziny uwzględniając 44 zł tytułem podatku od nieruchomości, 21 zł tytułem opłaty za wywóz nieczystości, 46,26 zł z tytułu opłaty za wodę i ścieki, 414,90 zł za energię elektryczną, 21,44 zł za gaz oraz 102,53 zł za usługi teleinformatyczne. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 139/09 z dnia 22 kwietnia 2009r.), w którym stwierdzono, że użyty w art. 30 ust. 9 zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające kryterium dochodowe. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. Mając na względzie przedstawione fakty oraz zacytowany pogląd orzecznictwa organ uznał, że niskie dochody rodziny lub przejściowe trudności finansowe mogą być przesłanką umorzenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przy jednoczesnym wystąpieniu innych okoliczności szczególnych takich, jak na przykład długotrwała choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub zdarzenie losowe wymagające nakładów finansowych. Natomiast w sprawie nie zostało wykazane, by w rodzinie wnioskodawczyni takie szczególne okoliczności wystąpiły. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J.S. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy nienależnego pobrania świadczenia za miesiąc kwiecień 2008r. w wysokości 170 zł z tytułu samotnego wychowywania dzieci i za miesiąc maj z tytułu zasiłku rodzinnego w kwocie 64 zł. Zaznaczyła, że miesiąc kwiecień 2008r. był jej pierwszym przepracowanym miesiącem. Zwróciła się także o umorzenie wskazanych należności ze względu na trudną sytuację materialną. Podniosła, że jest samotną matką, wykonuje pracę na co miesięczną umowę zlecenia, co nie stanowi stałego dochodu. W ramach ponoszonych w jej rodzinie wydatków organ nie wziął pod uwagę zakupu węgla dokonywanego przez nią przez cały rok w celu ogrzewania również wody. Zaznaczyła, że nie ma środków na remont przeciekającego dachu i rynien oraz podłączenia się do ścieków. Decyzją z dnia [...]r.Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, że rozstrzygnięcie w kwestii umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego, a ustawodawca w tym przepisie nie wskazał żadnych przesłanek wyznaczających ramy podejmowanego rozstrzygnięcia. Przewidział natomiast trzy rozwiązania dla osoby, która pobrała nienależnie świadczenie. Powinny one przyczyniać się do poprawy sytuacji takiej osoby. Do środków tych należy rozłożenie na raty, odroczenie spłaty a w ostateczności umorzenie zadłużenia. Powołując się na pogląd orzecznictwa Kolegium podniosło,żez wskazane środki powinny być stosowane w odpowiedniej kolejności, a mianowicie od wywołującego najmniejszy skutek, do wywołującego najdalej idący skutek. Tak też w pierwszej kolejności strona powinna wykorzystać przysługująca jej możliwość wystąpienia o rozłożenia na raty zadłużenia, potem ewentualnego odroczenia spłaty, a w ostateczności występować o umorzenie postępowania. Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przyznał, że dokumenty przedstawione przez odwołującą świadczą o jej trudnej sytuacji finansowej. Podkreślono jednak, ze uwzględnienie wniosku o umorzenie kwot nienależnie pobranych ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Umorzenie może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanej i jej rodziny nie pozwala na wywiązanie się z ciążącego obowiązku. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązana nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności w tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń. Istotne jest nie tylko czy aktualnie wnioskodawca nie może wywiązać się z obowiązku ale także czy w przyszłości będzie mógł realnie spłacać dług. Ponownie wskazano, że decyzja w kwestii umorzenia należności ma charakter uznania administracyjnego, a więc obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Kontrolując decyzję uznaniową należy ustalić, czy organ nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem i czy właściwie ocenił stan faktyczny, a także czy należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Zwrócono także uwagę na interpretację terminu "ważny interes strony podkreślając, że nie decyduje tu jej subiektywne przekonanie lecz obiektywne kryteria zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości. Przedstawiono także interpretację pojęcia "interes publiczny" posługując się tu stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie przytoczonych warunków, jakie powinny zostać spełnione przy wydaniu decyzji o charakterze uznania administracyjnego Kolegium stwierdziło brak dowolności w działaniu organu I instancji. Zauważono, że stan faktyczny został wnikliwie ustalony, a Kolegium podziela słuszność tych ustaleń. Przywołując pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy organ wskazał, że wyegzekwowanie należności jest zasadą, a umorzenie może nastąpić wyjątkowo. Ani brak stałych dochodów ani trudna sytuacja materialna nie stanowią wystarczającej przyczyny odstąpienia od egzekwowania należności. Podkreślono także, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność ale też nie nakazuje spełnić każde żądanie obywatela. Kolegium podniosło również, że środki budżetowe przeznaczone na świadczenia rodzinne w gminach muszą być zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych. Społeczeństwo i jego obywatele powinni żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione. W przypadku umorzenia środków nienależnie pobranych, gdy nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, organ mógłby narazić się na zarzut marnotrawienia środków publicznych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego dowolną interpretację oraz niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Powołując się na stanowisko judykatury uznała, że organ powinien ja przekonać o możliwości spłaty długu i wskazać, jakie i ma w tym celu możliwości. Jednocześnie organy powinny ocenić, w jaki sposób zwrot nienależenie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na jej sytuację życiową, a w szczególności czy nie nastąpi w związku z tym pogorszenie jej sytuacji materialnej skutkujące ubieganie się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej. Skarżąca stwierdziła, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi przeanalizowania i omówienia w sposób nie budzący wątpliwości kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zauważono, że osiąga ona dochody poniżej granic minimum egzystencji. Dzieci skarżącej studiują w systemie stacjonarnym i nie są w stanie samodzielnie utrzymać się. Dochody rodziny pozwalają jedynie na pokrycie podstawowych potrzeb. Spłata długu spowodowałaby konieczność rezygnacji z zaspokojenia fundamentalnej potrzeby, jaką jest wyżywienie. Skarżąca podniosła, że nie jest zatrudniona, co powoduje, że ona i jej dzieci nie mogą korzystać z refundowanej pomocy medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane zostały do wykonywania kontroli nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wykonując uprawnienia kontrolne zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną aczkolwiek z przyczyn, które dostrzegł badając sprawę z urzędu, do czego uprawnienie daje mu regulacja zawarta w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.). Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Dopiero zatem wtedy, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić jako o nienależnym i nakazywać jego zwrot. Jest zatem oczywiste, że rozpatrywanie kwestii mających na celu zmniejszenie dolegliwości dłużnika zobowiązanego do zwrotu, względnie całkowite jej zniesienie poprzez umorzenie nienależnie pobranych kwot, nie może nastąpić przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji ustalającej pobrane świadczenie, jako nienależne i orzekającej o obowiązku zwrotu określonych kwot pieniężnych. Dopiero wtedy otwiera się droga dla zobowiązanego do wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie jednej z trzech możliwości, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wraz ze skarga Wojewódzki Sąd Administracyjny otrzymał akta administracyjne sprawy, w których znajduje się decyzja z dnia [...]r. Nr [...]. W decyzji tej uznano zasiłki rodzinne oraz dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka wypłacone J.S. w okresie od 1 kwietnia do 31 maja 2008r. w łącznej kwocie 468 zł, jako nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Jednocześnie w punkcie drugim w/w decyzji orzeczono o obowiązku ich zwrotu. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 6 grudnia 2011r. Na kolejnej z nienumerowanych kart akt sprawy administracyjnej znajduje się pismo J.S. złożone w otwartym do odwołania od w/w decyzji terminie i nazwane "odwołanie". W piśmie tym strona wniosła o umorzenie należności w wysokości 234 zł. Wskazała, że wypłata świadczenia nastąpiła za miesiąc kwiecień, który był pierwszym przepracowanym miesiącem przez stronę. Opisała nadto sytuację finansową swojej rodziny. Pismem z dnia 22 grudnia 2011r. Marszałek Województwa zwrócił się do strony o jednoznaczne sprecyzowanie w terminie 7 dni czy złożone przez stronę pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...]r. Nr [...], czy też wnioskiem o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pouczono stronę, ze w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie organ traktować będzie jej pismo, jako odwołanie od w/w decyzji. W kolejnym piśmie sporządzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skierowanym do Kierownika Działu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...] z dnia 28 marca 2012r. poinformowano ten organ, że J.S. nie udzieliła w wyznaczonym terminie odpowiedzi, w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze traktuje jej pismo, jako wniosek o umorzenie należności, o których mowa w treści pisma strony. W konsekwencji wezwano stronę do udokumentowania jej sytuacji zawodowej oraz wydatków ponoszonych przez rodzinę i wydano decyzję o odmowie umorzenia nienależnie pobranych kwot w wysokości 468 zł ustalonych decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. Pomijając fakt braku uprawnienia organu do rozstrzygania kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z urzędu, bez właściwego wniosku strony, a zważyć przyjdzie, że w treści pisma nazwanego odwołaniem mowa była o kwocie 234 zł, a nie o kwocie 468 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że decyzja powoływana przez organ (Nr [...]) nie była ostateczna. Niezaprzeczalnie decydentem w sprawie charakteru pism kierowanych do organów administracji jest strona. Organ ma obowiązek, w przypadku niejednoznaczności treści pisma, ustalić rzeczywistą wolę strony. Takie też działanie rozpoczął Marszałek Województwa. Zapytaniu skierowanemu do strony nadano określony rygor. Pouczono bowiem stronę o skutkach braku reakcji na wezwanie organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie było uprawnione do zmiany skutków, jakie przewidział Marszałek Województwa w przypadku milczenia strony, o których został pouczona. W takiej sytuacji nie rozpoznanie pisma J.S. jako odwołania, gwarantowanego jej w art. 78 Konstytucji RP, nie pozwala na uznanie decyzji z dnia [...]r. jako decyzji ostatecznej. Nie było zatem możliwe rozpatrywanie wniosku o umorzenie należności nieustalonej w ostatecznej decyzji. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia orzeczenie, jak w sentencji wyroku.