IV SA/Gl 1053/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński, , , po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy C.-D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie radnego postanawia odrzucić skargę; Pismem procesowym z dnia [...] r. Rada Miejska w C. – D. reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej skargi, sygnowanej przez Przewodniczącego Rady Miasta w C.– D., wskazano: art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. oraz uchwałę Rady Miejskiej w C.– D. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego A.K. Zarządzeniem z dnia [...] r. zwrócono się do Burmistrza Gminy C. – D. o złożenie jednoznacznego oświadczenia, czy popiera skargę Przewodniczącego Rady Miasta w C.– D. na w/w zarządzenie zastępcze jako podmiot faktycznie uprawniony do wniesienia skargi, a jeżeli tak to należało nadesłać podpisany przez Burmistrza odpis skargi z dnia [...] r. – w terminie 3 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie uznano za doręczone w dniu [...] r. Cytowanemu wyżej wezwaniu nie uczyniono zadość a termin dla dopełnienia tej czynności procesowej upłynął – zgodnie z przytoczonym wyżej pouczeniem – w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należało w punkcie wyjścia odnotować, że w myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Z kolei przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jako lex specialis, dokładnie precyzuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w przedmiocie rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczącego gminy, w tym rozstrzygnięcia określonego w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 i w art. 98a omawianej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 cytowanej ustawy do złożenia skargi uprawnionym jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jest więc bezspornym, że zaskarżone obecnie zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. jest objęte kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z kolei istota sprawy na obecnym jej etapie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przewodniczący rady gminy jest uprawniony do sygnowania skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, działając w imieniu i na rzecz gminy. Zdaniem Sądu, przewodniczący rady gminy takiej kompetencji nie posiada. Próbując poszukiwać odpowiedzi na zadane wyżej pytanie należy w tym miejscu przybliżyć pokrótce kompetencje rady gminy oraz organu o charakterze wykonawczym, którym w tym konkretnym przypadku jest Burmistrz Gminy C. – D. Co do zasady rada gminy ma status prawny organu stanowiącego i kontrolnego. Funkcje te zostały jej przypisane na podstawie art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Do zadań przewodniczącego rady gminy należy m.in. zwołanie sesji rady, ustalenie porządku obrad, zawiadamianie społeczności lokalnej o terminie, porządku i miejsca obrad, prowadzenia obrad (otwarcie i zamknięcie sesji, stwierdzenie prawomocności obrad, otwarcie i zamknięcie dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku obrad, udzielanie i odbieranie głosu, przeprowadzanie głosowań itd., udział w głosowaniach, podpisywanie uchwał. W świetle art. 19 ust. 2 ustawy, przewodniczący rady gminy wyłącznie [podkreślenie sprawozdawcy] organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady. Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy i jednocześnie ściśle precyzuje zakres kompetencji przewodniczącego. Z kolei organem o charakterze wykonawczym jest w gminie wójt lub burmistrz (art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy). Stosownie do treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, wójt. m.in. obowiązany jest do przedstawiania aktów organów gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych wypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów organów gminy lub przyjmowania oświadczeń i pism w stosunkach zewnętrznych. W ten sposób wójt jest np. zobowiązany do podpisania każdego pisma procesowego gminy w sprawie toczącej się przed sądem administracyjnym (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 198). Mając na uwadze poczynione wyżej spostrzeżenia uznano, że przewodniczący rady gminy nie jest uprawniony do sygnowania skargi na zarządzenie zastępcze wojewody skierowanej do sądu administracyjnego. Przyszło w tym miejscu zaakcentować, że rozstrzygając powyższe zagadnienie prawne Sąd nie stracił z pola widzenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 289/04, w którym odnotowano, że w przypadku, w którym zapadnie uchwała rady gminy upoważniająca jej przewodniczącego do wniesienia skargi to staje się on wówczas sui generis pełnomocnikiem rady. Z uzasadnienia tego wyroku trzeba jednakowoż odnotować, że nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost o upoważnieniu przewodniczącego rady gminy do wniesienia skargi, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy. Skład wówczas orzekający zauważył, że uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że skoro jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. Z poglądem takim skład obecnie orzekający nie może się zgodzić. Przyszło zatem zaakcentować, że w procesie stosowania prawa, w pierwszej kolejności, ma zastosowanie wykładnia językowa. Treść art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, w tym kontekście jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości. To właśnie wójt, burmistrz lub prezydent reprezentują gminę na zewnątrz i składają w jej imieniu oświadczenia woli (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt V CK 240/02, LEX nr 175959; wyrok NSA z dnia 29 marca 2000 r. sygn. akt I SA 720/99, LEX nr 78947). Warto w tych ramach zauważyć, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skład obecnie orzekający w pełni zaaprobował pogląd zawarty w pierwszym zdaniu tezy postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., gdzie przyjęto, iż art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnej określonej kompetencji." (sygn. akt WK 22/04, publ.: OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29). Reasumując, Przewodniczący Rady Gminy C.-D. nie był upoważniony do sygnowania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś., a z kolei Burmistrz Miasta C.-D., w zakreślonym terminie, nie podtrzymał zarzutów tej skargi. Należało jednocześnie zauważyć, że uchwała upoważniająca tegoż Przewodniczącego do zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego – jako sprzeczna z prawem w zakresie reprezentacji gminy – jest bezskuteczna. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił jak w sentencji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i art. 58 § 2 P.p.s.a.