IV SA/Gl 1055/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia oddala skargę Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "d", art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 164, poz. 1366 ) odmówił R. Z. umorzenia całości nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie umorzenia całości nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł, jednakże zastosował ulgę w spłacie w postaci umorzenia części nienależnie pobranego świadczenia – zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł oraz odroczył termin pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia tj. kwotę [...] zł, do dnia 30 listopada 2005 r. Dnia [...] grudnia 2005 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła prośba skarżącego o umorzenie spłaty nienależnie pobranego świadczenia w całości. W ramach postępowania dowodowego wezwał skarżącego do udokumentowania sytuacji dochodowej rodziny. W następstwie przeprowadzonych czynności procesowych organ ten ustalił, że trzyosobowa rodzina utrzymuje się z pracy dorywczej skarżącego, który nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna oraz pomocy finansowej rodziców. Natomiast jego żona jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący ze swoją rodziną partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania ( kwota około [...] zł ), a dochód rodziny miesięcznie wynosi około [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ ten zaznaczył, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach może w całości lub w części umorzyć nienależnie pobrane świadczenie oraz rozłożyć na raty spłatę, względnie wówczas, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Aktualna trudna sytuacja materialna rodziny skarżącego ma charakter przejściowy, nie przekreślający możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, a co za tym idzie poprawy sytuacji materialnej. Nadto organ ten zauważył, że skarżący jest osobą młodą nieposiadającą żadnych przeciwwskazań do wykonywania jakiejkolwiek pracy, istnieje, zatem możliwość wyegzekwowania należności w późniejszym okresie czasu, dodatkowo organ zaznaczył, że skarżący po spłacie dwóch rat nie podjął żadnych prób spłaty zadłużenia nawet w niższych ratach. Na podjęte rozstrzygnięcie wpływ miała także negatywna opinia Powiatowej Rady Zatrudnienia w zakresie umorzenia skarżącemu pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący miał możliwość aktywnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, jak również poinformował R. Z. o możliwości rozłożenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia na raty. Ze wskazaną decyzją nie zgodził się R. Z., który wniósł odwołanie do Wojewody [...]. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Przywołał sytuację faktyczną w oparciu o którą podjęta została powyższa decyzja, jednakże zaznaczył, że jego żona jest poważnie chora, ponieważ dwa miesiące temu wykryto u niej chorobę, jaką jest [...]. Leczenie tej choroby jest trudne, długotrwałe i bardzo kosztowne. Wydatki ponoszone z tego powodu wynoszą około [...] zł miesięcznie i związane są z zakupem leków oraz dojazdem do szpitala, a mogą jeszcze wzrosnąć, ponieważ jej stan jest poważny. W tej sytuacji odwołujący stwierdził, że nie jest w stanie spłacać nienależnie pobranego świadczenia, a w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia tej należności, a postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne, ponieważ nie dysponuje żadną własnością lub nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazanej decyzji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania. Następnie organ ten przywołał treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie, z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości lub części, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek : w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależne świadczenie zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Przeprowadzając analizę powyższego przepisu organ odwoławczy zauważył, że organ administracji podejmujący decyzję działa tu w ramach uznania administracyjnego, a zatem nie ma ustawowego obowiązku umorzenia nienależnie pobranej należności, nadto podjęcie rozstrzygnięcia uwarunkowane jest zasięgnięciem opinii powiatowej rady zatrudnienia. W takim stanie prawnym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji uwzględniając trudną sytuację skarżącego udzielał mu ulg w spłacie nienależnie pobranego świadczenia ( rozłożenie płatności na raty, umorzenie części nienależnie pobranego świadczenia i odroczenie terminu spłaty pozostałej części należności ). Z tego powodu organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ ten zaznaczył, że decyzja organu pierwszej instancji błędnie przywołała w podstawie prawnej art. 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ponieważ wniosek został złożony w dniu 30 listopada 2005 r. to wskazany art. nie znajduje zastosowania, ponieważ odnosi się on jedynie do tych spraw, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 1 listopada 2005 r., z tego też powodu do sprawy skarżącego nie ma zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 6, poz. 54 ), jednakże uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł R. Z.. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy podjął decyzję, gdyż nie znalazł podstaw do uwzględnienia jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie jego zdaniem jest nieprawidłowe, ponieważ sytuacja rodziny jest trudna, gdyż dysponuje dochodem w wysokości około [...] zł, a wydatki na utrzymanie mieszkania wynoszą około [...] zł., a żona jest poważnie chora, ponieważ wykryto u niej [...]. Zaznaczył, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, a ponadto okaże się ono nieskuteczne, gdyż nie posiada żadnej własności ani nieruchomości. W dalszej części skargi skarżący odniósł się do kwestii związanych z jego zarejestrowaniem a następnie uznaniem, że pobrał nienależnie świadczenie. Podniósł w szczególności motywy, jakimi się kierowano, kiedy przyznawano mu zasiłek dla bezrobotnych, a w dokumentach brakowało zaświadczenia o wypisie z działalności gospodarczej. Jego zdaniem nie złożył nieprawidłowego oświadczenia ani fałszywych dokumentów i nie wprowadził urzędu pracy w błąd i nie rozumie, dlaczego za błąd urzędnika on musi ponosić tego negatywne konsekwencje. Jak w takim układzie wygląda zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, tym bardziej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś zaznaczył, że zaskarżona decyzja podjęta została w ramach uznania administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, a odnosząc się do trudnej sytuacji skarżącego i jego rodziny organ odwoławczy zaznaczył, że już udzielił mu daleko idącego wsparcia. Skarżący pismem z dnia [...] r. przedłożył dokumenty medyczne, które jego zdaniem potwierdzają poważny stan zdrowia żony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżone decyzje organów administracji podejmowane były w ramach uznania administracyjnego. Jak powszechnie przyjmuje się tego typu decyzje podlegają kognicji sądów administracyjnych, przy czym sąd bada czy organ administracji przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zatem czy przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny dokonanego wyboru następstwa prawnego, ponieważ wybór ten związany jest z przysługującym organowi administracji uznaniem administracyjnym. Oznacza to zarazem, że decyzja organu administracji podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega kontroli, przy czym swoboda wyboru następstwa prawnego nie jest równoznaczna z samowolą organu w tym zakresie. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i dotyczy umorzenia pobrania nienależnego świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 1 powoływanej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zaznaczona okoliczność posiada istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, otóż należy zauważyć, że obowiązujące przepisy przewidują dwa niezależne od siebie etapy działania organów administracji, pierwszy dotyczy stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia, a drugi związany jest możliwością odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, względnie umorzenia w części lub całości żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W świetle powyższego stwierdzenia przedmiotem sądowej kontroli jest jedynie decyzja dotycząca odmowy umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia, oznacza to zarazem, że kontroli takiej nie podlega rozstrzygnięcie mocą, którego organy administracji publicznej stwierdziły pobranie nienależnego świadczenia. Zatem te zarzuty skarżącego, które dotyczą nieprawidłowości organów administracji w zakresie przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jak również, gdy stwierdzały pobranie nienależnego świadczenia nie mogą być brane pod uwagę. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że decyzja Starosty B. o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] 1995 r. do [...] 1996 r. z [...]r. jest decyzją ostateczną i realizowaną, czego dowodem było spłacenie dwóch rat, rozłożonego na raty nienależnie pobranego świadczenia, jak również decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. mocą, której odmówiono umorzenia całości nienależnie pobranego świadczenia, ale umorzono część nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł, jak również odroczono termin spłaty pozostałej części nienależnie pobranego świadczenia do 30 listopada 2005 r. W konsekwencji oznacza to, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, ponieważ nie są to zarzuty kierowane wobec działań organów administracji podejmowanych w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego. Jak zostało zaznaczone przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji było rozpatrzenie wniosku skarżącego, który wpłynął do tych organów w dniu [...] grudnia 2005 r. a dotyczył umorzenia pozostałej do zwrotu części nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...]zł. Z uwagi na podjęcie decyzji z dnia [...] r. należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi orzekanie w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną ( res iudicata ). Z przewidzianą sytuacją spotkamy się wówczas, gdy przedmiot, podmioty i stan faktyczny w sprawie będzie identyczny. W rozpatrywanej sprawie przedmiot i podmioty postępowania pozostają te same, natomiast okoliczności sprawy ulegają zmianie, zatem organ administracji publicznej zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne i wyjaśnić, czy sytuacja strony uległa zmianie czy też nie, jeżeli uległa zmianie otwiera się dla organu administracji możliwość weryfikacji wcześniejszego rozstrzygnięcia i może ona zapaść w trybie przewidzianym art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast jeżeli organ nie stwierdzi zmiany sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca podejmuje rozstrzygnięcia odmawiające uwzględnienia zgłoszonego wniosku. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto wydaje się, że osoba zobowiązana do spłaty nienależnie pobranego świadczenia będzie mogła występować o umorzenie spłaty tego nienależnie pobranego świadczenia, przy czym organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie zaistniały jakieś zmiany uzasadniające podjęcie nowego korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek : w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależne świadczenie, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Ustawa w sposób enumeratywny wymieniła wskazane przesłanki, zatem tylko wystąpienie jednej z nich uprawnia osobę, która pobrała nienależne świadczenie do ubiegania się o częściowe lub całkowite umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji po wpłynięciu do niego wniosku skarżącego o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia, stosownie do obowiązujących przepisów wystąpił do Powiatowej Rady Zatrudnienia o opinię w tym zakresie. Opinia ta nie jest dla organu zatrudnienia wiążąca, jednakże stanowi ona ważny element przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ wyraża ona stanowisko podmiotu społecznego, a zatem nie jest to spojrzenie tylko urzędnicze, przez pryzmat przepisów prawa, ale uwzględniające poza prawne elementy i uwarunkowania. W rozpatrywanej sprawie opinia tej Rady jest negatywna, a w motywach opinii wskazano, że skarżący jest osobą młodą i będzie w stanie spłacić nienależnie pobrane świadczenie. Organ pierwszej instancji a następnie organ odwoławczy odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego i nie uznały podnoszonych przez niego argumentów za wystarczające. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że kluczowym argumentem skarżącego w ramach prowadzonego postępowania jest zły stan zdrowia jego żony, który pociąga za sobą wzrost kosztów utrzymania z uwagi na konieczność zakupu leków jak również wydatki związane z dojazdem do szpitala. Analogiczna argumentacja znalazła się w skardze do sądu administracyjnego. Z tego też powodu należy bliżej przyjrzeć się tym argumentom. Nie podlega wątpliwości to, że stan zdrowia żony skarżącego nie jest dobry i że jest ona osobą chorą, jednakże w dołączonych przez skarżącego dokumentach i wypisach lekarskich brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących wydatków na zakup leków i prowadzone leczenie. Zatem ani organy administracji, ani też Sąd nie są w stanie zweryfikować wydatków rodziny skarżącego z tego tytułu. Nadto należy zauważyć, co nie jest bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy i znalazło odzwierciedlenie w opinii wskazanej powyżej Powiatowej Rady Zatrudnienia, otóż skarżący nie jest osobą bezrobotną jak również nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy oraz nie przedkłada umowy o pracę. Skarżący deklaruje jedynie, że pracuje dorywczo i z tej pracy osiąga dochód około [...] zł. Należy zauważyć, że twierdzenia skarżącego nie podlegają żadnej weryfikacji, a wiedza organów opiera się jedynie o oświadczenia składane przez skarżącego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie ważnym elementem prowadzonego postępowania jest wiarygodność osoby ubiegającej się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W niniejszej sprawie wiarygodność skarżącego nie jest dużą, ponieważ nie jest uregulowany w sposób prawidłowy jego status, gdyż nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna i nie posiada stałego zatrudnienia przynoszącego określony miesięczny dochód. Także drugi z argumentów podnoszonych przez wskazaną powyżej Radę należy uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a mianowicie stosunkowo młody wiek skarżącego i potencjalne możliwości znalezienia dobrze płatnej pracy na rynku pracy, zwłaszcza w ostatnim okresie czasu. Ostatnim argumentem podnoszonym przez skarżącego były wydatki związane z partycypowaniem w kosztach zajmowanego mieszkania, otóż i w tym przypadku przyjdzie zauważyć, że wiedza organów administracji sprowadza się do informacji przekazanych przez skarżącego i nie jest w żaden sposób możliwa do weryfikacji. W świetle przedstawionych rozważań pojawia się wątpliwość czy organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza akt administracyjnych pozwala uznać, że organy administracji dopełniły ciążących na nich obowiązków i podjęły działania zmierzające do uzyskania informacji pozwalających w sposób obiektywny ocenić sytuację finansową rodziny skarżącego, jednakże przyjdzie zauważyć, że skarżący przedłożył organom administracji takie dokumenty, które z jego perspektywy były korzystne a zarazem odmówił udostępnienia tych, które mogłyby w sposób negatywny wpłynąć na tę ocenę. Przeprowadzona powyżej analiza prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie pozwala uznać tutejszemu Sądowi, że organy administracji podejmujące rozstrzygnięcia w sprawie nie dopuściły się naruszenia granic uznania administracyjnego i nie podejmowały swoich rozstrzygnięć w warunkach niekontrolowanej dowolności, a tym samym nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należał skargę oddalić.