IV SA/Gl 1057/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta G. (dalej organ pierwszej instancji) – po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 maja 2014 r. – odmówił przyznania A. F.(dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) prawa do zasiłku dla opiekuna, o który wnioskowano w związku z opieką nad bratem P. F. W uzasadnieniu wskazał, że P.F. na dzień złożenia wniosku legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r., wydanym do miesiąca kwietnia 2015 r., a wnioskodawca oświadczył, że od 1 lipca 2013 r. nieprzerwanie sprawował opiekę nad bratem. Jednakże przyznania świadczenia odmówiono ponieważ decyzja z dnia [...]r. nr [...]o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., a została usunięta z obrotu w trybie nieważnościowym w dniu [...] r. Następnie ponownie rozpoznano wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 18 września 2012 r. i decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r., nr [...] uchyliło tę decyzję. Strona wywiodła skargę, która w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Gl 1030/15. Konkludując, organ stwierdził, że w związku z faktem, że decyzja z dnia [...] r. nie wygasła z mocy prawa, a strona nie posiada ustalonych uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego uznano, że nie zostały spełnione warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych i ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów do przyznania stronie wnioskowanego prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad P. F. na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2015 r. W odwołaniu z dnia 11 maja 2016 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 17 i art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – w brzmieniu ustalonym na dzień 1 stycznia 2017 r. oraz przepisów proceduralnych. Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu opisano treść decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie przybliżono okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego uzasadniają zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). W tym zakresie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem w okresie od 1 października 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. Decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność tej decyzji ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż żona skarżącego posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 575/15 uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdzając, że nie można prowadzić postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji nie pozostającej w obrocie prawnym. Skoro decyzja nie istnieje wskutek jej wygaśnięcia, to nie można stwierdzić jej nieważności. Kolegium podkreśliło, że sporne w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym jest zagadnienie, czy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. wygasła z mocy prawa. Uprzednie rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego jest konieczne dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Powyższe czyni koniecznym i uzasadnionym zawieszenie postępowania do momentu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zainicjowanego skargą kasacyjną strony wniesioną od wyroku z dnia 15 marca 2016 r. Pismem z dnia 30 września 2016 r. strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, koncentrując się w argumentacji uzasadnienia na okolicznościach merytorycznych związanych z przyznaniem skarżącemu oraz jego żonie świadczeń i ewentualności żądania ich zwrotu oraz na zmianie stanu prawnego. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, a następnie Kolegium przybliżyło regulację prawną zamieszczoną w art. 127, art. 144 i art. 97 k.p.a. – szczegółowo odnosząc się do pojęcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd prezentowany w postanowieniu z dnia 22 września 2016 r., że ustalenie czy decyzja z dnia [...]r. wygasła z mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – jak orzekł WSA w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. – stanowi zagadnienie wstępne. Dopiero jego rozstrzygnięcie przez NSA umożliwi merytoryczne rozpatrzenie odwołania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona odniosła się do wielu aktów administracyjnych wydanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy, dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych i zasiłku dla opiekuna osób dorosłych przyznanych skarżącemu i jego żonie. Podkreślono zamiar odebrania tych świadczeń oraz prowadzenia postępowań windykacyjnych, na co - zdaniem strony nie pozwalają przepisy w związku z nowelizacją wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Z argumentacji skargi przebija żądanie uwzględnienia tej zmiany stanu prawnego oraz niezależnie od powyższego przeprowadzenia postępowań nieważnościowych w stosunku 6 decyzji administracyjnych. Strona odwołała się również do argumentacji prezentowanej w skardze, która – jak podała - w Sądzie została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Gl 850/16. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu je poprzedzającym. Kolegium podkreśliło, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu wynikającym z uzasadnienia wyroku z dnia 15 marca 2016 r. Postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r. starszy referendarz sądowy ustanowił dla skarżącego radcę prawnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Skarga została wywiedziona na postanowienie Kolegium zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Ze względu na różnorodność i wielowątkowość argumentacji prezentowanej przez skarżącego podkreślić trzeba, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna z dnia 15 maja 2014 r. – co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Kolegium stwierdziło, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, następującego zagadnienia wstępnego. Otóż, decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. przyznano stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Decyzja ta została usunięta z obrotu w trybie nieważnościowym - decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...]r. Decyzja Kolegium została uchylona przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., gdyż Sąd uznał, że nie można prowadzić postępowania w stosunku do decyzji przyznającej świadczenie, która wygasła; i nie można stwierdzić jej nieważności. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Wyrok NSA przesądzi kluczową dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna kwestię, czy decyzja z dnia [...] r. wygasła, czy też została usunięta z obrotu w trybie nieważnościowym ex tunc. Sąd podziela ocenę Kolegium, że rozstrzygnięcie przez NSA wskazanej kwestii stanowi prejudykat w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2014 r. o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem. Tym samym zaistniała w sprawie obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Art. 97 § 1 pkt 4 wskazuje na cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne; zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Opisane wyżej zagadnienie wstępne zawiera wskazane elementy konstrukcyjne. Po pierwsze, zagadnienie to wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 15 maja 2014 r. Najpierw bowiem Kolegium decyzją ostateczną z dnia [...]r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Następnie Sąd tę decyzję nieważnościową usunął z obrotu wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., lecz wyrok nie jest prawomocny. Rozstrzygnięcie NSA przesądzi więc, czy decyzja z dnia [...] r. wygasła, czy też została stwierdzona jej nieważność ze skutkiem wstecznym. Po drugie, rozstrzygnięcie wskazanej kwestii należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie do organu odwoławczego. Po trzecie, rozstrzygnięcie wzmiankowanej kwestii prawnej musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nie jest bowiem możliwe załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 15 maja 2014 r. bez rozstrzygnięcia tej kwestii – o czym jeszcze poniżej. Po czwarte, istnieje bezpośrednia zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Uzasadniając to twierdzenie odwołać się trzeba do art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów prawnych ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowił, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. Odnosząc zacytowane przepisy do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...] r. należy do decyzji, których wygaśnięcie ustawodawca przewidział w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Natomiast przyznanie zasiłku dla opiekuna w trybie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. jest uzależnione między innymi od tego, czy decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Prawomocne stwierdzenie, czy decyzja z dnia [...] r. wygasła (jak wywiódł tutejszy Sąd w nieprawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2016 r.), czy też została usunięta z obrotu z mocą wsteczną decyzją Kolegium wydaną w trybie nadzwyczajnym (utraciła moc z dniem wydania – z dniem [...] r.) ma znaczenie bezpośrednio przesądzające o możliwości lub braku możliwości przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna w sytuacji, gdy wniosek został złożony w terminie ustawowym. Jak wyżej szczegółowo wyjaśniono w sprawie występują wszystkie elementy konstrukcyjne zagadnienia wstępnego. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy był zobowiązany do zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna do czasu rozstrzygnięcia prejudykatu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie odnosi się do wielowątkowej argumentacji skarżącego prezentowanej w skardze, gdyż koncentruje się ona na zagadnieniach, które nie są związane z oceną legalności zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.