IV SA/Gl 1058/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2, art. 4, art. 10, art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego na rzecz W. J. (dalej jako skarżąca) przyznał jej świadczenie wychowawcze na rzecz córki K. na okres zasiłkowy 1 kwiecień 2016 r. 30 wrzesień 2017 r. i odmówił przyznania tego świadczenia na rzecz córki M. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów normujących zasady przyznawania świadczenia wychowawczego i wskazał, że dochód rodziny w roku bazowym to jest 2014 r. wynosi 1380,46 zł na osobę i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 1200 zł. Oznacza to w konsekwencji, że świadczenie przysługuje na młodszą córkę natomiast odmowa przyznania świadczenia następuje na starszą córkę. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosła skarżąca, która wyraziła swoje niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia, w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na starszą córkę. W odwołaniu tym skarżąca podniosła, że sytuacja dochodowa rodziny jest trudniejsza niż wynika to z ustaleń organu administracji. Mieszka wspólnie z córkami i nie rozumie z jakiego powodu do dochodu rodziny wlicza się fikcyjne środki finansowe pochodzące od ojca dzieci. Podniosła również i tą okoliczność, że w sądzie powszechnym prowadzone jest postępowanie rozwodowe, nadto zaznaczyła, że ojciec dzieci nie opłaca czynszu za zajmowane mieszkanie w C., którego ona jest właścicielką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z[...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie, ponieważ organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu rodziny skarżącej. W tym zakresie organ odwoławczy przeprowadził własne wyliczenia i ich rezultat był analogiczny z wynikiem osiągniętym przez organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a odnoszących się do składu rodziny i jej dochodów. W tej części przywołał treść art. 2 pkt 16 ustawy i zamieszczoną w nim definicję rodziny obowiązującą na gruncie tej ustawy i zamieścił stwierdzenie, że w obecnym stanie faktycznym, ojciec dzieci musi być uwzględniany w składzie tej rodziny. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która reprezentowana przez adwokata D. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych, powodujący błędne rozstrzygnięcie, a sprowadzający się do przyjęcia, że skarżąca wspólnie z ojcem dzieci stanowi rodzinę. W motywach skargi pełnomocnik skarżącej odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zakwestionował ustalenia organu odwoławczego, że skarżąca z ojcem dzieci stanowi rodzinę. Dodanie do składu rodziny ojca dzieci spowodowało, że wysokość dochodu przekracza kryterium ustawowe i przyczyniło się do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w kontekście starszej córki skarżącej. Zdaniem strony skarżącej pojęcie rodziny winno być ujmowane z uwzględnieniem funkcji, a nie w taki sposób w jaki uczyniły to organy administracji wypowiadające się w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentowało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 1302 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie podnieść, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, która legła u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć zawiera definicję pojęcia rodziny. Definicja ta może być uwzględniana wyłącznie na gruncie tej ustawy i będzie wykorzystywana w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w oparciu o postanowienia tej ustawy. Powyższe stwierdzenie posiada istotne znaczenie, ponieważ pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak również w skardze do tutejszego Sądu akcentował możliwość wykorzystania innego pojęcia rodziny, a mianowicie występującego na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Sugerowane przez pełnomocnika skarżącej rozwiązanie nie jest możliwe, albowiem w przedmiotowej ustawie jak zaznaczono, zamieszczona została techniczna definicja rodziny. Definicja ta występuje wyłącznie na gruncie tej ustawy i ma zastosowanie do wszystkich postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy tej ustawy. Przywoływana definicja rodziny występująca na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie może być wykorzystywana w postępowaniach prowadzonych na mocy innego aktu normatywnego, zwłaszcza wówczas, gdy akt ten zawiera techniczną definicję spornego pojęcia. Stosownie do postanowień art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definicja pojęcia rodziny na gruncie tego aktu przedstawia się następująco, albowiem oznacza ono odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Obowiązująca na gruncie przedmiotowej ustawy definicja odbiega od tej, która występuje na gruncie ustawy o pomocy społecznej i jak zasadnie podkreśliły to organy administracji wypowiadające się w sprawie kluczową rolę odgrywa to, że w na gruncie tej ustawy kluczową rolę odgrywają małżonkowie i rodzice dziecka. W rozpoznawanej sprawie postępowanie rozwodowe na etapie rozpoznawanej sprawy nie było zakończone, a to oznacza, że organy te nie mogły w inny sposób interpretować pojęcia rodziny, niż to uczyniły. Opowiedzenie się za innym sposobem odczytania tej definicji uznać należałoby za naruszenie prawa, uzasadniające nawet uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do weryfikacji takiej decyzji. W tym miejscu przyjdzie ponownie podkreślić, że sąd administracyjny powołany jest do badania legalności decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Skoro organy administracji zastosowały definicję rodziny w sposób zgodny z treścią przepisu, to tym samym skład orzekający nie może takiego działania organu administracji kwestionować. Sąd jedynie zwraca uwagę na fakt, że to władza ustawodawcza przyjęła takie, a nie inne rozumienie pojęcia rodziny, a organy władzy wykonawczej obowiązane są ją wykonywać, a władza sądownicza kontrolować prawidłowość działań organów administracji publicznej. Skoro, organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały w rozpoznawanej sprawie pojęcie rodziny, tym samym bark było podstaw do uwzględnienia skargi z tego powodu. W kontekście tego ustalenia, przyjdzie odnieść się do informacji przekazanych przez skarżącą, a odnoszących się do podjętych przez nią działań, a zmierzających do rozwiązania małżeństwa z ojcem dzieci. Zaznaczyć trzeba, że do momentu uzyskania prawomocności przez orzeczenie orzekające o rozwodzie skarżąca będzie związana formalnie z ojcem dzieci i na gruncie przedmiotowej ustawy będzie tworzyć z nim rodzinę. W tej sytuacji skład orzekający z urzędu obowiązany był do weryfikacji innych elementów kontrolowanego rozstrzygnięcia. W szczególności analizie poddać należało dochody rodziny skarżącej. Także i w tym zakresie organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia obowiązujących regulacji prawnych, ponieważ w sposób prawidłowy ustalono wysokość dochodów i w odwołaniu jak również w skardze nie kwestionowała ustaleń przyjętych przez organy administracji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł w działaniu organów administracji publicznej naruszenia przepisów Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed tutejszym Sądem było zawieszone z uwagi na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności postanowień art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z Konstytucją RP. Istota pytania wskazanego powyżej sądu sprowadzała się do tego, że kwestionował on brak wykorzystania w tej ustawie mechanizmu pozwalającego przyznać przedmiotowe świadczenie w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w wysokości obniżonej o wysokość przekroczenia. Trybunał Konstytucyjny mocą postanowienia z 2018 r. sygn. akt P 6/16 umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w tym zakresie nie ma przedmiotu prowadzenia postępowania przed tym organem. Jednocześnie w postanowieniu tym Trybunał Konstytucyjny niejednomyślnie przyjął, że w przyjętym w mającej zastosowanie ustawie rozwiązaniu brak jest przekroczenia przepisów prawa uzasadniających uznanie naruszenia przepisów Konstytucji RP. W zdaniu odrębnym do tego postanowienia jeden z sędziów zajął stanowisko przeciwne sprowadzające się do uznania, że regulacje przyjęte w przywołanej ustawie naruszają postanowienia Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który nie dostrzegł w przepisach leżących u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć naruszeń uzasadniających stwierdzenie ich niezgodności z przepisami Konstytucji RP. Sąd administracyjny jest w swoim orzekaniu związany treścią ustawy i dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej obowiązany jest kierować się przepisami ustaw, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Tak wyznaczone ramy sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji nie dają podstaw do tego, aby sąd dokonywał takiej interpretacji przepisów ustawy, która będzie odbiegała od znaczenia nadanego mu przez władzę ustawodawczą. Skoro władza ustawodawcza ustaliła określone kryteria uprawniające przyznanie przedmiotowego świadczenia i nie skorzystała z instrumentu przewidzianego na gruncie innej ustawy (o świadczeniach rodzinnych), to tym samym uznać należy, że takie działanie było świadome i przepis leżący u podstaw działania organu administracji miał mieć takie brzmienie. W tej sytuacji skład orzekający kontrolujący zaskarżoną decyzję obowiązany był ustalić, czy rozstrzygnięcie wskazanego organu odpowiada wymogom wynikającym z treści mającego zastosowanie przepisu. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.