IV SA/Gl 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz.U. nr 86 poz. 732/ oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzorów wniosków o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń /Dz.U. Nr 106 poz. 882/ Prezydent Miasta R. odmówił przyznania M. B. zaliczki alimentacyjnej na troje jej dzieci – P., Ł. i M. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż zaliczka alimentacyjna przysługuje uprawnionym podmiotom w przypadku, gdy egzekucja tych świadczeń jest bezskuteczna. Zdaniem Prezydenta Miasta R. strona nie dostarczyła dokumentów świadczących o bezskuteczności egzekucji, bowiem o bezskuteczności egzekucji, w przypadku dłużnika zamieszkałego poza granicami Polski, świadczyć może dołączona przez stronę do jej wniosku informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Jak stwierdził organ, z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało wyłącznie, iż M. B. wystąpiła za pośrednictwem Sądu Okręgowego w G. z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności polskiemu wyrokowi zasądzającemu alimenty na jej trójkę dzieci oraz o przymusową ich egzekucję. W zaświadczeniu Sądu Okręgowego w G. stwierdzono bowiem, iż do chwili obecnej brak informacji o sposobie załatwienia wniosku, mimo wielokrotnych monitów w Ministerstwie Sprawiedliwości. M. B. złożyła od wskazanej decyzji odwołanie, podnosząc w nim, iż spełnia warunki opisane w treści art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, bowiem od ponad roku oczekuje na przyznane jej alimenty, a z brzmienia wskazanego przepisu wynika, iż mowa w nim o egzekucji, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. Zdaniem odwołującej zaświadczenie przekazane przez Sąd Okręgowy w G. oznaczało, iż egzekucja alimentów była bezskuteczna. Podkreśliła, iż z informacji uzyskanej w Sądzie Okręgowym wynikało nadto, iż Sąd ten nie może wystawić zaświadczenia o innej niż przekazana organowi treści. Oświadczyła także, iż wykorzystała wszystkie dostępne jej środki prawne, by wyegzekwować należne jej dzieciom środki pieniężne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz.U. nr 86 poz. 732/ regulujący sytuację wierzyciela dochodzącego świadczeń alimentacyjnych od dłużnika zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Kolegium odwołująca nie wypełniła warunków opisanych w przywołanej normie, gdyż nie złożyła informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji ani też zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Pismo Sądu Okręgowego w G. przedstawione przez odwołującą uznał organ II instancji za nie odpowiadające wymogom opisanym w przywołanym wyżej art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co w rezultacie uniemożliwiało przyznanie stronie wnioskowanych świadczeń. M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a w skardze tej, w sposób tożsamy co w odwołaniu oświadczyła, iż wykazała bezskuteczność prowadzonej egzekucji świadczeń alimentacyjnych za pomocą złożonego zaświadczenia Sądu Okręgowego w G. Powołała się nadto na art. 71 Konstytucji RP, jako na normę prawną nakazującą interpretować zaistniałą sytuację na jej korzyść. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowaną w toku postępowania administracyjnego argumentację. M. B. złożyła dodatkowo pismo Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia [...] r. wnosząc, aby potraktować załączone pismo jako uzupełnienie skargi. Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej w załączonym przez skarżącą piśmie, stanowiącym odpowiedź na zadane przez nią pytanie, przekazało swoje stanowisko w zakresie interpretacji treści zaświadczenia Sądu Okręgowego w G. złożonego wraz z wnioskiem o zaliczkę alimentacyjną przez skarżącą. Departament Świadczeń Rodzinnych Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej wskazał, iż zaświadczenie to stanowi dowód na bezskuteczność egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności działania organów administracji dokonywana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a. Tak też, po myśli, w świetle brzmienia art. 145 § 1 wskazanego aktu prawnego sądy administracyjne badają czy wydawane przez organ administracji akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 145 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę wniesioną przez M. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie ze względu na uchybienia pozostające zdaniem Sądu w istotnym związku z treścią zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne odnieść się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego, przede wszystkim z punktu widzenia oceny słuszności wykładni ich treści dokonanej przez organy administracji. Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz. U. Nr 86 poz. 732/ określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Definicję bezskuteczności egzekucji zamieścił ustawodawca w jej art. 2 pkt 2 wskazując, iż bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Postępowanie egzekucyjne uregulowane jest natomiast przepisami procedury cywilnej, a zgodnie z art. 759 § 1 k.p.c. czynności egzekucyjne w sprawach należności alimentacyjnych są wykonywane przez komorników. Komornik jest przeto organem, który jako prowadzący bezpośrednio czynności egzekucyjne może stwierdzić ich bezskuteczność. Sytuacja taka występuje jednak wyłącznie w przypadku egzekucji prowadzonej przeciwko dłużnikowi zamieszkałemu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Dochodzenie roszczeń alimentacyjnych za granicą poddane zostało bowiem regulacji w drodze Konwencji sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 20 czerwca 1956 r. a ratyfikowanej przez Polskę w dniu 1 lipca 1960 r. /Dz. U. z dnia 25 marca 1961 r./. Celem wskazanej Konwencji, zgodnie z jej art. 1, jest ułatwienie dochodzenia roszczenia alimentacyjnego, które osoba przebywająca na obszarze jednej z Umawiających się Stron jest uprawniona wysunąć przeciwko innej osobie, podlegającej jurysdykcji innej Umawiającej się Strony. Cel ten będzie realizowany za pośrednictwem organów, które w dalszym ciągu będą określane jako Organ przesyłający i Organ przyjmujący. Przy składaniu przez Polskę dokumentu ratyfikacyjnego zakomunikowane zostało Sekretarzowi Generalnemu Organizacji Narodów Zjednoczonych, że zadania organów przesyłających przewidzianych w powyższej Konwencji będą wykonywane na obszarze Polski przez sądy wojewódzkie (obecnie okręgowe), a zadania organu przyjmującego wykonywać będzie Ministerstwo Sprawiedliwości. Jak z powyższego wynika, osoba uprawniona do zgłoszenia roszczenia alimentacyjnego przeciwko osobie zobowiązanej, przebywającej za granicą, nie może wystąpić samodzielnie o wszczęcie egzekucji do komornika właściwego ze względu na miejsce pobytu dłużnika, lecz obowiązana jest złożyć wniosek w sądzie wojewódzkim (obecnie okręgowym), w którego okręgu ma ona miejsce zamieszkania, a Sąd ten prześle wniosek do Ministerstwa Sprawiedliwości, w celu nadania dalszego biegu. Zauważa się, iż sąd okręgowy nie występuje we wskazanej procedurze jako organ egzekucyjny prowadzący bezpośrednio czynności egzekucyjne, lecz jako organ pośredniczący w sprawie uzyskania przez podmiot uprawniony zasądzonych na jego rzecz alimentów. Z tych więc względów sąd okręgowy nie może być traktowany jako organ uprawniony do stwierdzania bezskuteczności czynności egzekucyjnych lecz wyłącznie jako organ informujący o jej przebiegu. Tak też, w art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej /Dz.U. Nr 86 poz. 732/ ustawodawca, mając na względzie odmienne role komornika i sądu okręgowego w zakresie egzekwowania należności alimentacyjnych, dokonał rozróżnienia dokumentów mających na celu wykazanie bezskuteczności egzekucji. W przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych zobligowana jest bowiem do złożenia do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Mając na względzie, co wyżej wskazano, iż sąd okręgowy nie jest organem egzekucyjnym, lecz organem przesyłającym w rozumieniu Konwencji nowojorskiej, należy uznać, iż zaświadczenie o stanie egzekucji, jakie żądane jest od strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej może dotyczyć wyłącznie tych czynności, które objęte są kompetencjami Sądu Okręgowego i w zakresie których może uzyskać informacje. Jeśli zatem sąd okręgowy otrzymał wniosek wierzyciela alimentacyjnego wraz z prawomocnym tytułem wykonawczym i przekazał go organowi przejmującemu do dalszego wykonania, może jedynie potwierdzić wykonanie tych czynności oraz przekazać informacje, jakie uzyska od Ministerstwa Sprawiedliwości co do dalszego biegu egzekucji. Z treści zaświadczenia wydanego skarżącej przez Sąd Okręgowy w G. wynikało jednoznacznie, iż wniosek M. B. o wyegzekwowanie roszczeń alimentacyjnych przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu został złożony i przekazany w celu wykonania, a nadto brak jest informacji ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości, by należności te zaczęły być zaspakajane. Tym samym, z przyczyn niezależnych od skarżącej, mimo posiadanych uprawnień do uzyskania świadczeń alimentacyjnych na jej troje małoletnich dzieci, w istocie za co najmniej okres trzech ostatnich miesięcy nie otrzymała ona tych świadczeń. Oznacza to, zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym przez ustawodawcę w art. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, iż egzekucja ta była bezskuteczna. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż dokonana przez organy orzekające w sprawie interpretacja zapisu art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie była dokonana w sposób wyczerpujący i doprowadziła do sprzecznego z celem ustawy rozumienia treści tej normy prawnej. Nakazywało to Sądowi uchylić zaskarżoną decyzję i nakazać, by w ponownym postępowaniu, przy uwzględnieniu zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, organ dokonał prawidłowej wykładni cytowanego wyżej przepisu art. 10 ust. 1a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej. "Bezskuteczność egzekucji" w rozumieniu tej ostatniej normy prawnej jest zdaniem Sądu pojęciem szerszym, niż bezskuteczność egzekucji w rozumieniu procedury cywilnej. Art. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określił bowiem wyraźnie, iż jest to postępowanie, w wyniku którego nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy, co nie oznacza braku takiej możliwości w przyszłości. Tym bardziej pojęcie "stan egzekucji", może również zawierać stwierdzenie, iż prowadzone w oparciu o Konwencję nowojorską postępowanie nie doprowadziło jeszcze do zaspokojenia wierzyciela. Rzeczą organu będzie zatem w ponownym postępowaniu, dokonać właściwej subsumpcji stanu faktycznego, a w szczególności pisma Sądu Okręgowego w G. wskazującą, iż do chwili obecnej brak informacji o sposobie załatwienia wniosku, mimo wielokrotnych monitów Sądu w Ministerstwie Sprawiedliwości, pod wskazane normy prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne w sprawie ustalenia powinny zostać dokonane przez organ I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku mogłaby zostać poddana w wątpliwość zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w tym celu skorzystał z uprawnień nadanych mu treścią art. 135 p.p.s.a. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Z uwagi na to, iż mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego nie zachodzi konieczność orzekania o jej wykonalności. SJ/