IV SA/Gl 106/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma informującego o zwrocie nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania A.F. od pisma Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych MOPS w K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., w trybie art. 151 § 1 k.p.a., z dniem [...] uchylono w całości decyzję z dnia [...] przyznającą A.F. dodatek mieszkaniowy i przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł za okres od [...] do dnia [...]. Jednocześnie organ I instancji pismem z dnia [...] Nr [...] poinformował ww. o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł, oraz że należność ta podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Dalej Kolegium wskazało, że w dniu [...] do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo A.F. z [...], w którym strona napisała "odwołuję się od decyzji [...]". Pismem z dnia [...] strona złożyła kolejne odwołanie "od decyzji [...] dotyczy: zwrotu nienależnych kwot dodatku mieszkaniowego". Powołując się na utrwalone orzecznictwo administracyjne Kolegium wyjaśniło, że pismo wzywające do wpłacenia określonej kwoty pieniędzy jako zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego na wskazane konto bankowe, jest jedynie czynnością podjętą przez organ administracji publicznej, a nie decyzją administracyjną. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że od pisma Kierownika Dodatków Mieszkaniowych MOPS w K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego nie służy odwołanie, gdyż nie jest to decyzja w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym wystąpiła niedopuszalność przedmiotowa odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.F. wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Wskazała, że rozstrzygnięcie sprawy świadczy o ignorowaniu chorego człowieka, wyjaśniła, że jest po szkole specjalnej, leczy się u psychiatry. Nadto akcentowała swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie wskazano, że Kolegium uznało, iż odwołanie (pisma z dnia [...] i [...]) z uwagi na treść zostało wniesione od pisma Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakreślonych powyżej ramach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tego aktu ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd inne kwestie dotyczące istoty sprawy podniesione w skardze na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że podstawę prawną jego wydania stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność rozpatrywana w tym zakresie obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że taka sytuacja zaistniała w sprawie. Kolegium uznało bowiem, ze pisma skarżącej z dnia [...] i [...] zatytułowane "odwołanie od decyzji [...]" stanowią w istocie odwołanie od pisma Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych MOPS w K. (zwanego dalej "Kierownikiem") z dnia [...] Nr [...] informującego o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego, które - jak słusznie uznano - nie jest decyzją. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to należało uznać za przedwczesne. Otóż w pierwszym rzędzie należy wskazać, że decyzją z dnia [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania uchylono ostateczną decyzję z dnia [...] o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego na okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł oraz przyznano dodatek na wskazany okres w niższej wysokości – tj. [...] zł. Pismem Kierownika datowanym także na dzień [...] poinformowano skarżącą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku w podwójnej wysokości, tj. kwoty [...] zł. Z akt administracyjnych wynika, że decyzję jak i wskazane pismo doręczono skarżącej w dniu [...]. Natomiast pisma skarżącej z [...] i [...] zostały złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Jednocześnie należy zauważyć, że pismo Kierownika z dnia [...], jak również decyzja z dnia [...], w lewym górnym rogu oznaczone zostały numerem Nr [...]. Zatem numer wskazany w pismach z dnia [...] i [...] zwanych "odwołaniem od decyzji [...]" może wskazywać zarówno na pismo Kierownika, jak i decyzję. Ponadto w pismach zatytułowanych "odwołanie" skarżąca prosi "o umorzenie decyzji zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości", powołuje się na swój zły stan zdrowia oraz trudną sytuację materialną, akcentuje błąd pracownika socjalnego, kwestionuje wysokość zarobków, które "MOPS jej wypisuje" oraz twierdzi, że "nie posiadała w [...] r. takich dochodów". Wobec treści wskazanych pism wymagało zatem wyjaśnienia, czy skarżąca wnosiła o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego naliczonego w podwójnej wysokości, czy odwołała się od decyzji z dnia [...], którą wydano w związku z ustaleniem dochodów za okres od [...] do [...] w wysokości wyższej niż skarżąca deklarowała występując o dodatek mieszkaniowy, czy też w istocie odwołała się ona od pisma Kierownika z dnia [...] informującego ją o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku w związku ze zmianą wysokości dodatku mieszkaniowego określonej w ww. decyzji. Zasadą postępowania administracyjnego jest, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nieuprawnionym działaniem było więc samodzielne dokonanie przez organ odwoławczy interpretacji pism strony, jako wyłącznie żądania rozpoznania odwołania od pisma Kierownika o zwrocie należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku. Wskazać należy, że organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także obowiązku informowania strony o jej sytuacji faktycznej i prawnej, wynikającego z art. 9 k.p.a. W związku z tym każde pismo wpływające do organu powinno być należycie wyjaśnione i ocenione przez dokładne ustalenie woli osoby je wnoszącej. Jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania. Nie dokonując żadnych w tym zakresie ustaleń z udziałem strony, arbitralnie nadając sens złożonym przez nią pismom i to wbrew interesowi strony, organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., co w ostateczności doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkować musiało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu.