IV SA/Gl 1060/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2016 r., przyznał M.K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w kwocie 60 zł miesięcznie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że pomimo przyznania pomocy w kwocie 60 zł z decyzji organu I instancji nie wynika, czy strona dzięki wsparciu MOPR ma możliwość uzyskania co najmniej jednego gorącego posiłku dziennie. Ponadto przyjęte w gminie zasady w zakresie pomocy z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy w zakresie jednego gorącego posiłku dziennie na podstawie art. 48 ustawy o pomocy społecznej. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 108 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej "u.p.s.") przyznał stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w kwocie 60 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ opracował zasady przyznawania zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wprowadzonego uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., które określają, że osobie bez dochodu lub z dochodem nie przekraczającym kwoty 514 zł przyznaje się zasiłek w wysokości 60 zł miesięcznie. Natomiast stronie z dochodem przekraczającym kwotę 514 zł, a nie przekraczającym 150% kryterium dochodowego, przyznaje się zasiłek w wysokości 40 zł miesięcznie. Jednocześnie Prezydent wskazał, że Gmina B. posiada możliwość zapewnienia pomocy w naturze w formie jednego gorącego posiłku dziennie dla osoby, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2016 r. pracownik socjalny zaproponował stronie pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności lub w formie bonu do baru, jednakże wnioskodawca uznał, że forma pieniężna będzie dla niego korzystniejsza. Jednocześnie odrębnymi decyzjami została przyznana wnioskodawcy pomocy w formie gorącego posiłku w barze. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie wyrażając swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wnosząc o jego uchylenie. Odwołujący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 48 ust. 1 u.p.s. Wskazał, że od stycznia do marca 2016 r. uzyskał pomoc w wysokości 317 zł miesięcznie, które przeznaczył na zakup biletów w kwocie 220 zł i środków czystości. Od kwietnia nie kupuje żywności i środków czystości z uwagi na brak środków finansowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz zastosowane regulacje prawne. Podniósł, że strona, jako nieposiadająca dochodu spełnia kryterium dochodowe w wysokości 634 zł wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wyjaśniło, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego lub zasiłku celowego specjalnego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Organ zobowiązany jest brać pod uwagę niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wynika z tego, że organ I instancji przyznając zasiłki celowe musi brać pod uwagę swoje możliwości finansowe, aby je tak wykorzystać żeby zaspokoić niezbędne potrzeby jak największej liczby potrzebujących. Kolegium wskazało, że organ I instancji przyznał pomoc zgodnie z możliwościami finansowymi ośrodka i opracowanymi kryteriami przyznawania zasiłków celowych. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent wyraźnie określił w decyzji powody przyznania zasiłku celowego, w tym przyznania go w formie pieniężnej. Wobec powyższego decyzja została uznana za zgodną z prawem i nie stwierdzono przekroczenia granic uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący opisał swoją sytuację życiową. Podniósł między innymi, że lokal, w którym zamieszkuje jest zadłużony z uwagi na bezrobocie skarżącego i brak środków finansowych. Dodał, że był pozbawiony wolności i po zwolnieniu z jednostki penitencjarnej zwracał się do Kościoła katolickiego o przyznanie żywności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał osobistą skargę zarzucając nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego z naruszeniem art. 77 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 –dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w kwocie 60 zł miesięcznie. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 , poz.930-dalej "u.p.s.") , której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 cytowanej u.p.s. , zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s. , że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym miejscu wskazać też trzeba, że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu, bowiem przepis art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s. , zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 643 zł, zwanej "kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej ". Osoba samotnie gospodarująca to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.). Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że skarżący spełnia kryterium , o którym mowa wyżej. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonego w dniu 4 lipca 2017 r. wywiadu środowiskowego, skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie jest zarejestrowany w PUP, nie pobiera dodatku mieszkaniowego, nie posiada dochodu, a czynsz za mieszkanie jest regulowany przez brata matki. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w zakresie dożywiania w dniu 26 kwietnia 2016 r., a zatem zgodnie z oczekiwaniami skarżącego (karta 108 akt administracyjnych) pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności została przyznana w formie pieniężnej jedynie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 kwietnia 2016 r. W kolejnych miesiącach odrębnymi decyzjami przyznano skarżącemu pomoc żywnościową w formie ciepłego posiłku w barze. Biorąc pod uwagę powyższe zauważyć należy, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Nawet spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w omawianej sprawie organy poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. w kwocie 60 zł miesięcznie. Ponadto organ uwzględnił oczekiwania skarżącego przyznając mu świadczenie w formie pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił kryteria, jakimi kierował się przy ustaniu wysokości przyznanego świadczenia, odwołując się do przyjętych przez Ośrodek kryteriów w zakresie przyznawania zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W sytuacji ograniczonej ilości środków organ uprawniony jest do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a przyjęte przez organ zasady pozwalają uznać, że nastąpiło ich racjonalne rozdysponowanie, zgodnie z regułami przejrzystymi i jednakowymi dla wszystkich zainteresowanych osób. Zdaniem Sądu organom obydwu instancji nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. W ocenie Sądu organ również prawidłowo-z uwagi nieprzekroczenie kryterium dochodowego – rozpoznał wniosek w formie zasiłku celowego . Nie może również odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut dotyczący braku przeprowadzenia w wywiadu środowiskowego, gdyż z akt sprawy wynika , że w dniu 4 lipca 2016 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego (karta 66 akt administracyjnych). Wobec powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Gliwicach zgodnie z art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.