IV SA/Gl 1061/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA (del.) Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi A.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 11a, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) przyznano A. P. zasiłek rodzinny na dziecko M. P. na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł. miesięcznie oraz [...] w wysokości [...] zł. za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. i jednorazowo w miesiącu [...] r. kwotę [...]- zł. z tytułu tego [...], a także przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu [...] w wysokości [...] zł. miesięcznie za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie, iż służy od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Powołana decyzja została odebrana osobiście przez A. P. w dniu [...] r., na co wskazuje jej własnoręczny znajdujący się w aktach administracyjnych. Kolejną wydaną w sprawie decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 art. 8, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznano A. P. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu [...] w wysokości [...] zł. jednorazowo za miesiąc [...] r. i w wysokości [...] zł. za miesiąc [...] r. Opisana decyzja została odebrana osobiście przez A. P. w dniu [...] r., na co wskazuje jej własnoręczny znajdujący się w aktach administracyjnych. W piśmie z dnia [...] r., złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. w dniu [...] r., A. P. wskazała, że odwołuje się od obu wyżej opisanych decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska zaznaczyła, że z treści tych decyzji wynika jej prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu [...] w wysokości [...] zł. za miesiąc [...] r. i w wysokości [...] zł. za miesiąc [...] r. Jednakże powodem wniesienia odwołania jest podjęta przez nią w dniu [...] r. informacja o braku wpływu powyższych kwot na numer jej konta bankowego, chociaż pieniądze powinna otrzymać w ostatni [...] miesiąca, który minął już w dniu [...] r. W tej sytuacji uznała, że odwołanie jest złożone w terminie i jako w pełni uzasadnione zasługuje na uwzględnienie. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wydało postanowienie z dnia [...] r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wskazało, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania oraz została odebrana osobiście przez A. P. w dniu [...] r. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] r. Tymczasem odwołanie zostało wniesione po tym terminie, bo dopiero w dniu [...] r. (pismo A. P. z dnia [...] r.) i to bez wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. powołało się na treść art. 57 § 5 K.p.a., która nie pozostawia wątpliwości, że termin do złożenia odwołania przez A. P. nie został zachowany. Nadto, czternastodniowy termin, wynikający z art. 129 § 2 K.p.a. jest terminem ustawowym i nie może być przedłużany przez organ administracji publicznej, który jest zobowiązany z urzędu do uwzględnienia faktu jego upływu. W konsekwencji nie można rozpoznać odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], A. P. nie zgodziła się ze stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jeszcze raz zaznaczyła, że przysługuje jej prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu [...]. Jednak wpłat tych nie otrzymała w terminie jej wyznaczonym, to jest w ostatni [...] miesiąca, czyli w dniu [...] r., co potwierdzają dołączone do skargi wydruki przelewów na jej konto bankowe. W tej sytuacji odwołanie, zdaniem skarżącej, zostało złożone w terminie, bowiem informację o braku wpływu powyższych kwot na numer konta bankowego otrzymała dopiero w dniu [...] r. Ponadto zarzuciła, iż organ odwoławczy nie rozpoznał meritum jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz zauważyło, że nie została wniesiona skarga na drugie postanowienie tego Kolegium z dnia [...] r. nr [...], odnoszące się do decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów prawnych. Zatem bada czy podczas ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., że tylko stwierdzenie, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną, ale zobowiązane są badać legalność zaskarżonych aktów także z urzędu, w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, zgodnie z powołanymi przepisami p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w niniejszej sprawie badał wyłącznie prawidłowość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B.z dnia [...] r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], bowiem to postanowienie zostało zaskarżone w skardze. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Przepisem prawa, w oparciu, o który wydane zostało zaskarżone postanowienie jest art. 134 K.p.a. Wskazany przepis określający tzw. postępowanie wstępne przed organem odwoławczym stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po myśli art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia. W oparciu o akta administracyjne sprawy organ odwoławczy stwierdził, uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania oraz została odebrana osobiście przez skarżącą w dniu [...] r. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] r., a odwołanie zostało wniesione po tym terminie, bo dopiero w dniu [...] r. (pismo skarżącej z dnia [...] r.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie rozważył jednak charakteru pisma, które skarżąca złożyła do organu pierwszej instancji w dniu [...] r. Stosownie do treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast według art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z powołanych powyżej przepisów wynika obowiązek ciążący na organach administracyjnych dokładnego wyjaśnienia i ustalenia treści żądania strony. Dokładne określenie stanu faktycznego obejmuje również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jak też wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść wnoszonego przez stronę pisma może budzić wątpliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r.,sygn. akt I SA/Łd 1592/97, Lex nr 40547). Tymczasem w piśmie z dnia [...] r., złożonym w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. w dniu [...] r., skarżąca wskazała co prawda, że odwołuje się od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże w uzasadnieniu zaznaczyła, że z treści tych decyzji wynika jej prawo do jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu [...] w wysokości [...] zł. za miesiąc [...] r. i [...] zł. za miesiąc [...] r., a powodem wniesienia odwołania jest podjęta przez nią w dniu [...] r. informacja o braku wpływu powyższych kwot na numer jej konta bankowego, chociaż pieniądze powinna otrzymać w ostatni [...] miesiąca, który minął już w dniu [...] r. W tej sytuacji, zgodnie z powołanymi już wcześniej przepisami K.p.a., organ administracji wobec wątpliwości żądania powinien sam ustalić, jaki był wówczas faktyczny zamiar skarżącej, czy złożenie odwołania, czy też zainicjowanie postępowania, które doprowadzi do terminowej wypłaty przysługujących jej świadczeń, na podstawie ostatecznych decyzji wymienionych w piśmie z dnia [...] r., bądź zmiany tych decyzji w trybie nadzwyczajnym lub przywrócenia terminu do wniesienia od nich odwołania, na co wskazywałaby data uzyskania podniesionych przez skarżącą informacji dopiero w dniu [...] r. Tymczasem organ nie rozważył treści powołanego pisma skarżącej w aspekcie okoliczności w nim podniesionych. Trzeba wskazać, że to na organie administracji ciążył ustawowy obowiązek czuwania nad tym, aby prawa i interes skarżącej, jako strony były w należyty sposób realizowane, co wynika z treści powołanych już wcześniej przepisów art. 8 i art. 9 K.p.a. Ponadto organ administracji jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, celem jej prawidłowego załatwienia (art. 7 K.p.a.). Wbrew jednak powyższym zasadom, organ administracji nie wezwał skarżącej do sprecyzowania treści jej pisma, jak również nie wyjaśnił, jaki był faktyczny zamiar jego złożenia. Jednostronne uznanie przez organ odwoławczy powołanego pisma z odwołanie nie zasługuje na akceptację. Dlatego też dalsze wyjaśnienia tego organu, zmierzające do wykazania, że powołane pismo, jako odwołanie nie może być uznane za złożone w terminie przewidzianym w art. 129 K.p.a., należy uznać za niewystarczające i oderwane od całokształtu sprawy, zaś podjęte w sprawie zaskarżone postanowienie należy uznać za przedwczesne. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego przede wszystkim w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, iż strona postępowania domagać się może przywrócenia uchybionego terminu, stosownie do treści art. 58 K.p.a. i to nie tylko w odrębnym, wyraźnie sformułowanym piśmie. Zatem jej wola może zostać wyrażona również w treści odwołania i nie musi zostać wyrażona poprzez użycie nazewnictwa przyjętego w procedurze administracyjnej, ale może wyrażać się także poprzez wskazanie okoliczności, jej zdaniem, usprawiedliwiających to opóźnienie. Zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art.65, art.128 i art. 140 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 552/01, Lex 84484 i z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, Lex 81741). W razie jakichkolwiek wątpliwości, mając na uwadze przepis art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., rozpoznający sprawę organ administracji powinien zwrócić się do strony o zajęcie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska. W przywołanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom postępowania, bowiem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego wyjaśnienia rzeczywistej intencji skarżącej, co do jej żądania, to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozważania muszą doprowadzić do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ( 1 K.p.a., co skutkować musiało uwzględnieniem skargi. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien poczynić jednoznaczne ustalenia, jaki był zamiar złożenia przez skarżącą w dniu 6 [...] r. pisma datowanego na dzień [...] r. i dopiero wówczas podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, jakim jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, Sąd odstąpił od orzeczenia w przedmiocie jego wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a.