IV SA/Gl 1062/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji- ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Policji w M., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] odmówił przyznania A.Ś. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat obejmującej okres członkostwa w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej A w M., tj. od dnia [...] do dnia [...]. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. W uzasadnieniu wskazał, że niedopuszczalne jest zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta, okresu, w którym świadczył pracę w ramach stosunku członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Podniósł, że na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 Nr 152, poz.1732 ze zm.) – do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że z kontekstu, w jakim zostało użyte w przytoczonym przepisie, pojęcie "zatrudnienie" wynika, że chodzi o zatrudnienie w ramach stosunku pracy. Dodał, że przemawiają za tym dookreślenia, takie jak; "w pełnym wymiarze czasu pracy" oraz "wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców(...)", w których zostały zastosowane podstawowe definicje prawa pracy (wymiar czasu pracy, pracodawca). W związku z tym organ uznał, że przedstawiony kontekst nie daje podstaw do twierdzenia, ze chodzi o zatrudnienie inne niż pracownicze, a wobec tego wskazał, że określenie "zatrudnienie" w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, oznacza tylko wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy i nie obejmuje innych podstaw wykonywanej osobiście działalności zarobkowej. Następnie wskazał, że w świetle art. 155 i następnych ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 188 z 2003 r., poz. 1848 ze zm.), nie budzi wątpliwości, że członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej świadczy pracę na jej rzecz nie na podstawie stosunku pracy, lecz wprost w ramach stosunku członkostwa, inaczej mówiąc członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej stanowi podstawę świadczenia pracy, zaś należne członkowi wynagrodzenie określa nie umowa lecz statut. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stosunek członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest w całości, a więc także w części dotyczącej pracy, stosunkiem cywilnoprawnym. Wobec tego w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że z tego powodu okres członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie jest okresem zatrudnienia i nie może być uwzględniany przy ustalaniu stażu pracy uprawniającego pracownika do świadczeń pracowniczych. Organ dodał, że prawo spółdzielcze dopuszcza też inne – poza stosunkiem członkostwa – prawne formy świadczenia pracy w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych. Zgodnie bowiem z art. 157 tej ustawy - spółdzielnia, poza członkami i domownikami, może zatrudniać stosownie do swoich potrzeb również inne osoby na podstawie umowy o pracę lub na podstawie innego stosunku prawnego, którego przedmiotem jest świadczenie pracy. Wobec tego organ wskazał, że dopuszczalna jest sytuacja, iż członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej pozostaje z tą spółdzielnią równocześnie w dwóch stosunkach prawnych; podstawowym stosunku członkostwa, który powstaje wskutek przyjęcia do spółdzielni zgodnie ze statutem oraz w stosunku pracy. W drugim przypadku, praca członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej jest pracą wykonywaną w ramach stosunku pracy (a więc okresem zatrudnienia). Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w okresie od [...] do [...], skarżąca była członkiem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej A w M. Wprawdzie z przedłożonych przez nią dokumentów (zaświadczeń i świadectw pracy) wynika, że w wymienionym okresie wykonywała pracę za wynagrodzeniem, w pełnym wymiarze godzin, na stanowisku sprzedawcy na rzecz rolniczej spółdzielni produkcyjnej, jednakże żaden z przedstawionych dokumentów nie wskazuje innej podstawy prawnej świadczenia przez nią pracy w spółdzielni, niż stosunek członkostwa. Organ podniósł, że poza stanem faktycznym sprawy pozostaje twierdzenie skarżącej, iż będąc formalnie członkiem rolniczej spółdzielni produkcyjnej, faktycznie wykonywała zatrudnienie w warunkach świadczących ewidentnie o istnieniu stosunku pracy. W tym zakresie wskazał bowiem, że wynagrodzenie skarżącej, określone było w dniówkach obrachunkowych, a taki sposób wynagradzania, nie jest znany stosunkowi pracy. W podsumowaniu podkreślił, że tylko w sytuacji, gdyby skarżąca jednocześnie miała status członka i pracownika rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a nie była wyłącznie członkiem tej spółdzielni, sporny okres pracy należałoby kwalifikować jako pracę wykonywaną w ramach stosunku pracy, a więc podlegającą zaliczeniu do policyjnej wysługi lat. Jednakże podkreślił, że skarżąca nie podnosi takich stwierdzeń, ani też ustaleń tego rodzaju nie można było wywieść z akt sprawy. W skardze wniesionej od powyższej decyzji A.Ś. – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację i zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 Nr 152, poz.1732 ze zm.), poprzez uznanie przez organ, że czas pracy świadczonej przez skarżącą na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej A w M., nie może zostać zaliczony do wysługi lat. Skarżąca wskazała, że fakt pozostawania przez nią w stosunku członkostwa oraz świadczenia przez nią pracy na rzecz spółdzielni, został w sprawie udowodniony i nie był kwestionowany. W związku z tym podniosła, że świadczyła pracę w sposób identyczny jak pracownik świadczący pracę na podstawie umowy o pracę, tj. z zachowaniem wszystkich elementów stosunku pracy. Wobec tego wskazała, że przy ustalaniu uprawnień, powinno się uwzględniać rzeczywiste zdarzenia, a nie jedynie ich podstawę prawną (źródło ich pochodzenia). Ponadto dodała, że rozporządzenie posługuje się zwrotem "zatrudnienie", co w żadnym razie nie może oznaczać jego zawężenia do stosunku opartego wyłącznie na przepisach prawa pracy. Wskazała, że nie ma legalnej definicji tego pojęcia i nawet organ, który wydał zaskarżoną decyzję stwierdził, że pojęcie "zatrudnienie" jest niesprecyzowane, a brak jego definicji legalnej powoduje możliwości różnorodnej interpretacji jego znaczenia. W związku z tym podniosła, że wykonywanie czynności o cechach charakterystycznych dla stosunku pracy, oznacza zatrudnienie w rozumieniu cytowanego rozporządzenia. Podkreśliła, że samo rozporządzenie posługuje się zarówno pojęciem "zatrudnienie" jak i "praca", a więc należy je rozróżniać. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie zarówno przedstawiciel organu odwoławczego, jak i pełnomocnik skarżącej, podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. o odmowie przyznania skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat obejmującej okres członkostwa w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej A w M., tj. od dnia [...] do dnia [...]. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 Nr 152, poz.1732 ze zm.), według którego – do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku. W powyższym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że "z kontekstu", w jakim zostało użyte w przytoczonym przepisie, pojęcie "zatrudnienie" wynika, że chodzi o zatrudnienie w ramach stosunku pracy. Wobec tego organ uznał, że na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie zalicza się okresu pracy świadczonej na podstawie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. W związku z tym wskazać należało, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie – członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej stanowi podstawę dla świadczenia pracy i chociaż do takich stosunków nie mają zastosowania przepisy powszechne prawa pracy, a ich podłożem jest stosunek cywilnoprawny ze spółdzielnią w zakresie świadczenia pracy, to równocześnie ma miejsce zrównanie takiego niepracowniczego zatrudnienia ze stosunkiem pracy pracowniczym (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 1998 r., sygn. akt III APa 50/97, publ. OSA 1998/7-8/27, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I CKN 311/00, LEX nr 52413). Przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. posługują się zarówno pojęciem "zatrudnienie" jak i "praca", a więc – jak trafnie wskazała skarżąca - należy je rozróżniać. Przykładowo – przepis § 4 ust. 2 tego rozporządzenia zawiera stwierdzenie, że do wysługi lat nie wlicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Wobec tego - w związku z występującym w rozporządzeniu rozróżnieniem pomiędzy pojęciem "zatrudnienia" i "pracy" stwierdzić należało, że zastosowanie w § 4 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, pojęcia "zatrudnienie", spowodowało rozszerzenie zakresu tego przepisu poza zakres obejmujący okresy świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy. Dla potwierdzenia powyższej tezy, przytoczyć należało stwierdzenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2004 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1135/02), w którym podkreślono, że konstytucyjną zasadą jest zasada prawa do pracy rozumiana jako "prawo do zatrudnienia" za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. W języku polskim słowo "zatrudnienie" używa się dla określenia sytuacji związanych z wykonywaniem stałej pracy za równie regularnym wynagrodzeniem. Konstytucyjne rozumienie tego pojęcia jest więc najszersze, obejmuje wszystkie stosunki prawne, oparte z jednej strony na stałym świadczeniu pracy (usług), z drugiej na regularnym wynagrodzeniu (por. wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. Nr 14/94 – OTK/1995/1/19). Jak podkreślił WSA w cytowanym wyżej wyroku – z uregulowań zawartych w prawie spółdzielczym wynika, że członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej świadczy na jej rzecz pracę (art. 155), otrzymuje wynagrodzenie (art. 158), członkom i ich domownikom pracującym w spółdzielni przysługuje prawo do świadczeń związanych z okresem ciąży, urodzenia i wychowania małego dziecka na zasadach określonych w przepisach prawa pracy (art. 161), roszczeń z tytułu wynagrodzenia za pracę, członek rolniczej spółdzielni produkcyjnej, może dochodzić w drodze sądowej (art. 163 - 165). Przy uwzględnieniu tych zasad – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowych wnioskach zawartych w wyroku z dnia 2 sierpnia 2004 r. – przyjąć należy, że w zakresie świadczonej pracy przez członków rolniczej spółdzielni produkcyjnej ma miejsce zrównanie takiego niepracowniczego zatrudnienia z pracowniczym stosunkiem pracy. Podzielić zatem również należało stwierdzenie zawarte w wymienionym wyroku, że jeżeli za okres pracy bez względu na źródło jej świadczenia (umowa cywilna, stosunek pracy pracowniczy, stosunek służbowy), przysługiwało wynagrodzenie lub zasiłek o jakim mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, to należy przyjąć, że praca członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej może być zaliczona do okresów uwzględnianych do wysługi lat. Jak bowiem trafnie wskazała skarżąca, nie ma legalnej definicji pojęcia "zatrudnienie" i nawet organ, który wydał zaskarżoną decyzję stwierdził, że pojęcie to nie jest sprecyzowane, a brak jego definicji legalnej powoduje możliwości różnorodnej interpretacji jego znaczenia. Natomiast z akt przedmiotowej sprawy wynika – jak zresztą stwierdził organ odwoławczy - że w spornym okresie od [...] do [...], skarżąca wykonywała pracę za wynagrodzeniem, w pełnym wymiarze godzin, na stanowisku sprzedawcy na rzecz rolniczej spółdzielni produkcyjnej. W podsumowaniu podkreślenia zatem wymagało, że z powodu naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. – skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.