IV SA/Gl 1063/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu oddala skargę. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. na podstawie art. 65 § 1, art. 19 oraz art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przekazał Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w J. (PPIS) do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek W.R. z dnia 29 września 2014 r. w części dotyczącej wniosku o przeprowadzenie pomiarów natężenia hałasu przenikającego z sąsiedniego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w J. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (PPIS) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa sprawa była już przez niego rozpatrywana, kiedy na tożsamy wniosek W.R. z dnia 3 marca 2014 r. o przeprowadzenie pomiarów natężenia hałasu przenikającego z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w J. oraz w sprawie stwierdzenia nieprawidłowości, nakazanie aby właściciele mieszkania przy ul. [...] w J. zapewnili, że hałas powstający w ich lokalu nie będzie przekraczał dopuszczalnych wartości, PPIS odmówił wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia W.R. wniósł zażalenie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i 61a § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 323 ust. 1 i § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym hałas jest jednym z czynników szkodliwych dla zdrowia ludzi określonych w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (M. P. nr 19, poz. 231). Zgodnie z § 5 wskazanego wyżej zarządzenia dopuszczalny poziom hałasu określa Polska Norma PN-B-02151/02, jednakże dotyczy ona hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach. W pkt 1.1 wyżej cytowanej normy wynika, że przedmiotem arkusza są dopuszczalne poziomy dźwięku A hałasu przenikającego do pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej oraz dopuszczalne poziomy dźwięku A hałasu przenikającego do pomieszczeń przeznaczonych do przebywania ludzi w budynkach mieszkalnych, zamieszkiwania zbiorowego i użyteczności publicznej oraz dopuszczalne poziomy dźwięku A hałasu wytwarzanego przez urządzenia zainstalowane w pomieszczeniach technicznych stałego wyposażenia instalacyjnego budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego. Norma ta nie dotyczy hałasu generowanego przez sąsiadów, tzw. hałasu bytowego. Norma wskazuje co prawda dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A hałasu do pomieszczenia od wszystkich źródeł hałasu łącznie, jednakże jest to hałas pochodzący zarówno ze środowiska jak i technicznego wyposażenia budynku. Z tak zmierzonego poziomu hałasu nie ma możliwości wyodrębnienia poziomu dźwięku generowanego przez sąsiadów. Ponadto norma ta nie określa dopuszczalnego poziomu dźwięku jaki może wytworzyć lokator w swoich pomieszczeniach mieszkalnych. Dalej organ II instancji podniósł, że przepisem regulującym działalność PIS w zakresie wydania decyzji administracyjnej jest art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Jest to zatem przepis o charakterze proceduralnym i do jego zastosowania niezbędne jest istnienie przepisu materialnoprawnego, na podstawie którego można ocenić to stwierdzone naruszenie wymagań. Jeżeli natomiast takiego przepisu nie ma, czy też nie ma odpowiedniej normy według której można byłoby ocenić rozmiar hałasu, wówczas nie można również stwierdzić czy nastąpiło jakiekolwiek naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z czym państwowy inspektor sanitarny nie jest w stanie nakazać w drodze decyzji administracyjnej usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Organ przytoczył ponadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie kompetencji organów PIS w sprawach wydawania przez nie decyzji dotyczących ponadnormatywnego hałasu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze W.R. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, podczas gdy na obecnym etapie sprawy takie rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 323 ust. 1 i § 326 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia czy istnieje ewentualne zagrożenie dla zdrowia poprzez przekroczenie norm natężenia hałasu, stanowiącego czynnik szkodliwy dla zdrowia ludzi oraz art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PPIS w J. W motywach uzasadnienia skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny, poprzez błędne ustalenie, że nie istnieje przedmiot postępowania określony w jego wniosku, w przypadku gdy prawidłowa ocena wskazuje na istnienie przedmiotu postępowania (właściwa, prawem przepisana kontrola immisji hałasu z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w J., co leży w kompetencjach obu organów) i co ma zarazem negatywny wpływ na zdrowie i komfort życia skarżącego przez okres kilku lat. Dalej skarżący poinformował, że od ostatniego badania sprawy przez PPIS w J. zmienił się stan faktyczny sprawy, przede wszystkim nastąpiła zmiana właściciela lokalu nr [...], a hałas znacznie się nasilił. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że hałas bytowy nie daje podstaw do przeprowadzenia pomiarów czy działań interwencyjnych. Wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym PPIS ma kompetencje do dokonywania pomiaru hałasu nie tylko wtedy, gdy naruszone są normy odnośnie do konstrukcji budynku, lecz także gdy dany hałas wytwarzają konkretne osoby. W ocenie skarżącego należy przyjąć, że hałas pochodzący z sąsiedniego mieszkania jest hałasem komunalnym, czyli związanym głównie z dźwiękami towarzyszącymi obecności i działalności człowieka. Jego istotnym elementem jest tzw. hałas sąsiedzki, którego źródłem są urządzenia adwiowizualne, odgłosy aktywności ludzkiej, zwierząt domowych, kroków na korytarzach, zamykanie drzwi czy głośnych wind. Skutkuje to, w opinii skarżącego, zmianą warunków zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych czy ochrony środowiska. Następnie skarżący podkreślił, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Decyzja PPIS w J., bez przeprowadzania oględzin, dokonania pomiarów akustycznych czy tez przesłuchania stron jawi się skarżącemu na obecnym etapie sprawy jako przedwczesna. Zdaniem skarżącego organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dokonać niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżącego i załatwić jego żądanie w drodze decyzji administracyjnej. Na koniec W.R. dodał, że przepisy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazują powinność ustalenia czy istnieje ewentualne zagrożenie dla ludzkiego zdrowia (hałas). W tym celu, zdaniem skarżącego, należało dokonać kontroli sanitarnej przez przeprowadzenie pomiarów akustycznych. Okoliczność ta skutkowała w konsekwencji naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli poddanych jego ocenie rozstrzygnięć organów administracji publicznej jedynie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa. Zatem sąd ten nie może w tym zakresie kierować się zasadami współżycia społecznego, jak również innymi kryteriami, w oparciu o które można by kontrolować działania organów administracji publicznej. Nadto, sąd ten nie jest uprawniony do oceny unormowań prawnych przy zastosowaniu, których dochodzi do wydania stosownych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący domagał się przeprowadzenia pomiarów natężenia hałasu, który przenika z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w J. oraz nakazanie aby właściciele mieszkania położnego przy ul. [...] w J. w terminie tygodniowym zapewnili aby hałas powstający w ich lokalu, a przenikający do pomieszczeń mieszkalnych nr [...] nie przekraczał wartości dopuszczalnych oraz nakazanie im udokumentowania wykonania powyższych zaleceń wynikami pomiarów natężenia hałasu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez organ, zgodnie z którym wskazywany jako uciążliwy dla skarżącego hałas, pochodzący z lokalu sąsiedniego, nie może być uznany za tzw. hałas komunalny, a tylko taki hałas może być przedmiotem pomiarów i interwencji organów sanitarnych. Art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o PIS) wskazuje, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących m.in. higieny środowiska, w tym środowiska pracy, oraz higieny pomieszczeń. W odniesieniu zaś do hałasu w pomieszczeniach mieszkalnych, zasady dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu zostały zawarte w dziale IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepisy § 323- 327 powołanego rozporządzenia odsyłają w tym zakresie do Polskiej Normy PN-87/B-02151/02 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach". Z analizy treści ww. normy wynika, że pomiaru hałasu dokonuje się, o ile jego źródłem są instalacje techniczne budynku i inne urządzenia stanowiące jego wyposażenie techniczne. Uznać zatem należało, że hałas pochodzący z sąsiedniego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w J., nie jest hałasem wytwarzanym przez instalacje techniczne budynku W konsekwencji, organy sanitarne nie są upoważnione do dokonywania pomiarów takiego hałasu, ani do podejmowania rozstrzygnięć władczych w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Skoro bowiem organ nie ma kompetencji do stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych wskutek hałasu sąsiedzkiego ("bytowego"), nie może też nakazać w drodze decyzji usunięcia uchybień (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Kr 46/13, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Zgodnie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W świetle powyższych rozważań, za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należało w niniejszej sprawie uznać fakt braku kompetencji organu do dokonywania pomiaru hałasu niepochodzącego z instalacji i urządzeń budynku mieszkalnego i sprawowanie w tym zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę.