IV SA/Gl 1066/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 z późn. zm.) postanowił zwolnić A. M. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...] r. A. M. otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P. w trybie art. 32 wyżej cytowanej ustawy, którą to propozycję odrzuciła. Dalej podano, iż odmowa przyjęcia propozycji stanowiła podstawę do zwolnienia ze służby. Pismem z dnia [...] r. strona nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, iż w piśmie z dnia [...] r. przedstawiła argumentację uzasadniającą zasadność pozostawienia jej w dotychczasowym miejscu pełnienia służby i przyczyny odmowy. Wskazała na konieczność sprawowania opieki nad dziećmi oraz nad rodzicami, tymczasem do argumentów tych organ w ogóle się nie odniósł. Strona wskazała też, na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa w szczególności art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) poprzez błędne przyjęcie, iż stanowi on podstawę do dokonania przeniesienia funkcjonariusza służby celnej pomiędzy Izbami Celnymi różnych województw, co ostatecznie skutkuje zwolnieniem jej ze służby. Wskazała też, iż decyzja ta narusza zasady współżycia społecznego nie tylko przez mechaniczne podejście do przedstawionej argumentacji ale przede wszystkim z powodu zastosowania wobec funkcjonariuszy karygodnych i niehumanitarnych zasad ewentualnej zmiany miejsca pełnienia służby, niezgodnych z treścią ustalonych odgórnie kryteriów alokacji kadr oraz Protokołem Uzgodnień w sprawie Kryteriów i Trybu Alokacji Kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia [...] r., który to pismem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. uznał za wiążący. Dyrektor Izby Celnej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję o uchyleniu w części dotyczącej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i orzekł o uzupełnieniu podstawy prawnej o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Celnej w K. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to wyrokiem z dnia 4 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 152/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji uznając za błędne rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło bowiem z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 24 grudnia 2005 r. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. rozpatrując ponownie sprawę utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano, iż odmowa przyjęcia propozycji skutkowała zwolnieniem i nie pozostawało to w gestii uznaniowej organu administracyjnego. Wskazano też, iż składanie propozycji w trybie art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" nie odbywało się według kryteriów określonych w porozumieniu pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów ds. Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej zawartym w dniu [...] r. w Warszawie, gdyż nie był to proces alokacji kadr. Proces przenoszenia i uwzględnienia kryteriów przy wyłanianiu kandydatów zgodnie z w/w porozumieniem i uwzględnienia kryteriów przy wyłanianiu kandydatów zgodnie z w/w porozumieniem miał zastosowanie dopiero do decyzji wydawanych w 2005 r. na podstawie ustawy o Służbie Celnej przez Szefa Służby Celnej. Jednocześnie wskazano, iż porozumienie to nie jest źródłem prawa, a jako porozumienie społeczne nie było uwzględnione przy stosowaniu art. 32 ustawy "konsolidacyjnej". Organ stwierdził także, iż względy rodzinne, opieka na dziećmi dzielona wspólnie z mężem, nie mogła stanowić podstawy do nie złożenia propozycji przeniesienia do innej Izby Celnej i w związku z tym odmowa jej przyjęcia spowodowała zwolnienie ze służby. Nadto wiedza i posiadane umiejętności strony mogły być z pożytkiem wykorzystane w dalszej służbie. Na koniec Dyrektor Izby Celnej podkreślił, iż podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w sposób najbardziej wnikliwy, prowadził sprawę na podstawie obowiązujących przepisów prawa w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych, nadto wziął pod uwagę wszystkie podnoszone kwestie i nie znalazł podstaw do uchylenia pierwotnej wersji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, a to art. 18 i 20 ustawy o Służbie Celnej, a także przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem funkcjonariusza celnego do pełnienia służby w innej miejscowości w szczególności § 12, 16 i 17 poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji zwalniającej skarżącą ze służby. Nadto zarzucono inne naruszenie prawa, a to art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w P., w wyniku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia w celu zwolnienia ze służby, błędną wykładnię tego przepisu jako zakładającego obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby oraz nieokreślenie w propozycji wszystkich nowych warunków zatrudnienia. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 32 ustawy "konsolidacyjnej" określał warunki przeniesienia pracowników i funkcjonariuszy celnych do innych jednostek na podstawie propozycji złożonej w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia ustawy, przepis ten jednak nie wyłączał w żadnym stopniu stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej w szczególności art. 18 i 20 dotyczących uprawnień funkcjonariuszy celnych w związku z ich przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej. Dodatkowo wydane na podstawie art. 20 ust. 3 w/w ustawy, rozporządzenie Ministra Finansów określa jakie świadczenia powinien otrzymać funkcjonariusz celny w sytuacji gdy zachodzi potrzeba jego przeniesienia. Skarżąca nigdy nie otrzymała dokumentu określającego takie warunki. Dalej wskazano, iż organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę w ogóle sytuacji życiowej, w której znalazła się A. M.. Nie wzięcie pod uwagę tych okoliczności było sprzeczne z Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr z dnia [...] r. Zaznaczono też, iż zwolnienie nie było obligatoryjne i decyzja o nim pozostawała w gestii uznaniowej organu administracyjnego. W dalszej części skargi odniesiono się do naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ustawy "konsolidacyjnej". Przenoszenie między jednostkami, o których mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie przenoszenia między organami celnymi, a organami skarbowymi, określonymi w ust. 1 art. 32, a więc urzędami kontroli skarbowej i izbami skarbowymi, a izbami celnymi i urzędami celnymi. Przepis ten nie powinien być więc stosowany w celu przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. Na koniec wskazano na pismo Ministra Finansów z dnia 8 stycznia 2004 r., w którym podano, że proces alokacji służb celnych był obciążony wadami w związku z czym polecono szczegółowe rozpoznanie sytuacji osobistej przenoszonych funkcjonariuszy celnych i ponowne zbadanie ich odwołań. Nadto ustalono, że przeniesienia dokonywane będą na podstawie ustawy o Służbie Celnej w porozumieniu ze związkami zawodowymi. Jednocześnie na naradzie kadry kierowniczej Izby Celnej w dniu [...] r. przyznano, że wystąpiły nieprawidłowości w procesie alokacji kadr i ustalono, iż negatywne skutki dokonanych zmian powinny zostać jak najbardziej zmniejszone. Powyższe stanowisko jednak i poczynione ustalenia nie znalazły swego odzwierciedlenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo podano, iż wszelkie wątpliwości dotyczące świadczeń związanych z przeniesieniem były omawiane przez Dyrektorów Wschodnich Izb Celnych na zorganizowanych spotkaniach. Świadczenia te mieli zabezpieczyć Dyrektorzy Izb Celnych w P. i B. po formalnym przeniesieniu funkcjonariuszy. Propozycja złożona skarżącej zawierała wszystkie elementy niezbędne dla prawidłowego przeniesienia w trybie art. 32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych, bowiem ustawa ta nie wymagała wskazania dodatkowych składników istotnych dla przeniesienia. Jednocześnie stwierdzono, iż z chwilą przyjęcia propozycji, potwierdzenia tychże składników dokonywał Dyrektor Izby przejmującej funkcjonariusza w terminie 10 dni. A. M. nie otrzymała takiego potwierdzenia, gdyż odmówiła przyjęcia propozycji przeniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Stosownie do treści art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w art. 1 stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W pierwszym rzędzie, jednocześnie odnosząc się do jednego z zarzutów skargi wskazać należy, iż treść powyższego przepisu wskazuje, iż zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny, a organ administracji działa w ramach związania administracyjnego. Oznacza to, że fakt wyrażenia woli odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia wymusza na właściwych organach celnych rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby. Kwestia ta więc nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obowiązkowy. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie bez znaczenia pozostaje również kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej. Polska, albowiem w roku 2003 będąc w oczekiwaniu na wejście do UE, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych (por. orzeczenie z 7 grudnia 1993 r., sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410, a także orzeczenie z 29 maja 1996 r., sygn. K. 22/95, OTK ZU Nr 3/96, s. 187; orzeczenie z 23 października 1996 r. sygn. K. 1/96, OTK ZU Nr 5/96, s. 332; wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K. 26/97, OTK ZU Nr 5-6/97, s. 445-446). Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302) było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej (vide uzasadnienie projektu rządowego druk sejmowy nr 991). Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego – której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy – mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. Wbrew zarzutowi skargi cyt. art. 32 dotyczył więc także przenoszenia funkcjonariuszy celnych pomiędzy izbami celnymi. W dalszej kolejności mając na względzie kolejny zarzut skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 18 i następnych oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ustawy o Służbie Celnej. Jak stanowi art. 18 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14 (art. 19 ustawy o Służbie Celnej). W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości, ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta w art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniającą, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ nie był zobligowany do wydania dokumentu określającego powyższe warunki. W uznaniu Sądu bezpodstawny zatem okazuje się być zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej, zgodnie z którym propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1 powinna określać nowe warunki zatrudnienia w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Propozycja skierowana do skarżącej z dnia [...] 2003 r. zawierała wszelkie niezbędne elementy, o których mowa powyżej. Co do sprzeczności działania organu z "Protokołem uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej" z dnia [...] 2003 r. wskazać należy na treść art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi wprost, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei źródła powszechnie obowiązującego prawa określa art. 87 Konstytucji RP, który stanowi w ust. 1, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a w ust. 2, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Powyższe oznacza zatem, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa tj. działają w oparciu o obowiązującą normę prawną, o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przy rozstrzyganiu w sprawie administracyjnej oparcie się na normie pozaustrojowej możliwe jest jedynie wtedy, gdy ma on odpowiednie zakotwiczenie w delegacji przewidzianej przez ustawę. Zważając na te wywody wskazać należy skarżącej, że nie stanowią prawa wydawane bez upoważnienia ustawowego wyjaśnienia (wykładnie), porozumienia czy też uzgodnienia np. w postaci protokołu uzgodnień między pracodawcą, a związkami zawodowymi. W tym miejscu podkreślić także trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest normą prawną wyrażoną w treści wskazanego wyżej przepisu prawa, które odzwierciedla wolę ustawodawcy i nie może, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, brać pod uwagę negatywnych dla skarżącego skutków prawidłowo podjętych rozstrzygnięć. Tak więc nie jest uprawniony do badania innych okoliczności sprawy, w tym pokrzywdzenia skarżącego, jak i zgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego, skoro okoliczności te nie są objęte normą prawną, będącą podstawą wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy – zdaniem Sądu – skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).