IV SA/Gl 107/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń pieniężnych z tytułu pracy przymusowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Kierownik Urzędu), odmówił przyznania E.Ż. świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa o świadczeniu". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 pkt 1 lit. a, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu. Natomiast w jej uzasadnieniu, poza przytoczeniem treści przepisów, Kierownik Urzędu wpierw stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, iż strona pracowała przymusowo w pobliżu miejsca ówczesnego zamieszkania w B., a następnie podał, że nie neguje faktu ciężkiej sytuacji strony podczas wojny, ale praca w pobliżu miejsca zamieszkania w czasie wojny nie stanowi represji w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Powyższą decyzję Kierownik Urzędu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek pisma strony z dnia 2.08.2011 r., wniesionego w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym razem organ orzekający przyjął fakt wykonywania przez stronę pracy przymusowej w B. od października 1941 r. do wyzwolenia, jednak uznał, że praca ta nie odbywała się w warunkach deportacji o jakiej mowa w art. 2 ustawy o świadczeniu. Mianowicie w chwili skierowania do pracy przymusowej wnioskodawczyni mieszkała w miejscowości K. (pow. B.). Natomiast praca przymusowa wykonywana była w B. Jednocześnie strona miała ograniczoną możliwość kontaktu z rodziną, skoro według jej wyjaśnień "mama przychodziła z jedzeniem dwa razy w tygodniu", mogła udać się do domu na święta Bożego Narodzenia oraz Wielkanoc, a według świadka M.W. wnioskodawczyni przyjeżdżała do domu na niedzielę wypocząć, chociaż nie wskazała jak często miało to miejsce. Tak więc zmiana miejsca pobytu w związku ze skierowaniem do pracy na terenie tego samego powiatu nie oznaczała wyrwania z dotychczasowego środowiska i zerwania z nim więzi. Wobec odległości dzielącej miejscowość rodzinną i miejscowość, w której wnioskodawczyni wykonywała pracę oraz kontaktu z rodziną trudno w omawianym przypadku mówić o deportacji. Człowiek w warunkach przeniesienia centrum życiowego o kilkanaście kilometrów od miejsca pobytu dotychczasowego, nawet w przypadku braku dobrowolności tego przeniesienia, nie doświadcza trudu związanego z adaptacją do nowych warunków, porównywalnego z sytuacją osoby, która znalazła się w miejscu oddalonym od miejsca zamieszkania o kilkaset, czy nawet kilka tysięcy kilometrów. W tym miejscu organ powołał się na dwa wyroki sądów administracyjnych. Wskazując na przewidziany w ustawie o świadczeniu warunek pracy niewolniczej w zaostrzonej formie, tj. w izolacji od dotychczasowego środowiska organ wskazał też na uchwałę NSA z 12.10.1998 r., sygn. akt OPS 5/98. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu oraz art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Skarżąca zakwestionowała przeprowadzoną przez organ administracyjny ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, uznając ją za dowolną i fragmentaryczną. Zaprzeczyła, by poza wymienionymi w decyzji świętami miała możliwość widywania się z rodziną i zarzuciła, że organ oparł się wyłącznie na zeznaniach jednego świadka, który w dodatku przez całą wojnę był na robotach w Niemczech. Jednocześnie organ nie przeprowadził właściwej analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem jej ówczesnego młodego wieku i warunków wykonywania pracy przymusowej. Postępowanie wyjaśniające nie zostało więc prawidłowo przeprowadzone, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia przepisanych wymogów. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazując przy tym, że bazował na materiale dowodowym dostarczonym przez samą skarżącą, przy czym nawet pominięcie kwestionowanego obecnie przez nią oświadczenia świadka M.W., nie zmieniłoby dokonanej oceny stanu faktycznego z uwagi na brak przesłanki deportacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem przeprowadzona kontrola jej legalności wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż ocena prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny prawa materialnego możliwa jest tylko w warunkach należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do czego organ zobowiązany jest normatywnie już w art. 7 kpa, mającego zastosowanie w sprawie stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o świadczeniu. W ramach tego obowiązku organ winien przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające, zgromadzić wystarczający materiał dowodowy, poddać go wszechstronnej i wnikliwej ocenie, a stanowcze i logicznie poprawne ustalenia przedstawić wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji, zawierającym elementy wymienione w art. 107 § 3 kpa. Trafnie skarżąca zarzuca, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Braki proceduralne odnoszą się już do samego zainicjowania postępowania w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu wniosek zainteresowanej osoby winien być zaopiniowany przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych. Tymczasem w aktach administracyjnych zalega wprawdzie podpisany formularz takiej opinii, który jednak nie został w zasadniczej części wypełniony, gdyż brak odpowiedniego skreślenia powoduje, że w istocie Stowarzyszenie nie wyraziło co do wniosku skarżącej swojej opinii. Bez wątpienia należało zatem skarżącą wezwać o uzupełnienie tego braku. Zasadnicze zastrzeżenia odnoszą się również do ustaleń organu w zakresie okresu i rodzaju pracy przymusowej wykonywanej przez skarżącą. Organ co prawda przyjmuje, że trwała ona od października 1941 r. do wyzwolenia, ale takie ogólnikowe ustalenie nie jest wystarczające do oceny sytuacji strony w kontekście przesłanek z art. 2 i 3 ustawy o świadczeniu. W szczególności rozważenie występowania deportacji (wywiezienia) musi się odnosić do konkretnych, szczegółowo ustalonych okoliczności danej sprawy, obejmujących czas i miejsce wykonywania pracy przymusowej oraz warunków towarzyszących jej wykonywaniu. Tymczasem już te dwa pierwsze elementy nie zostały wyjaśnione w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego, mimo że materiał sprawy zawiera różne, częściowo nawet sprzeczne dane. Właściwie zgodność danych odnieść można jedynie do początku pracy wskazywanego na październik 1941 r. Natomiast koniec okresu budzi już wątpliwości, skoro we wniosku, opinii i oświadczeniach świadków podawana jest data maj 1945 r., a w zeznaniach skarżąca wskazuje 1944 r. i łączy to z ucieczką Niemców i jej powrotem do domu. Zauważyć należy występujący w orzecznictwie pogląd, wiążący koniec represji z zakończeniem II wojny światowej, ale absurdalne byłoby odnoszenie go do przypadków, gdy osoba deportowana wróciła do dotychczasowego miejsca zamieszkania jeszcze przed końcem wojny. Wówczas koniec represji nie może wykraczać poza czas tego powrotu. Z treści motywów zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jaki termin końcowy wykonywania pracy przymusowej przez skarżącą został przyjęty, a mianowicie czy chodziło organowi o wyzwolenie rozumiane jako zakończenie wojny, czy też wyzwolenie określonego terenu, co wymagałoby sprecyzowania zarówno co do miejsca, jak i daty. W aspekcie warunków egzystencji skarżącej jeszcze istotniejsze jest należyte ustalenie miejsca, rodzaju i okoliczności wykonywania pracy przymusowej. W oświadczeniach świadków i skarżącej mowa jest właśnie tylko o opiece nad dziećmi w rodzinie niemieckiej. Tymczasem w zaświadczeniu ZUS z 23.06.1993 r. zaliczono skarżącej okres pracy przymusowej od 31.10.1914 r. do 1.05.1944 r. w rodzinie niemieckiej i okres od 2.05. do 31.12.1944 r. w Zakładach A, w charakterze pracownika fizycznego. Takie też dane skarżąca umieściła w kwestionariuszu dla osób wywiezionych do pracy przymusowej (k – 19 akt adm.). Rozbieżności te wymagały nie tylko wyjaśnienia, ale również oceny pod względem wiarygodności poszczególnych dowodów. W świetle twierdzeń samej skarżącej odnośnie jednego ze świadków konieczność ta zyskała jeszcze na wyrazie. Bez ustalenia tych podstawowych okoliczności na temat czasu, miejsca, rodzaju i warunków pracy przymusowej, nie jest możliwa sądowa kontrola prawidłowości stanowiska Kierownika Urzędu w zakresie braku znamion deportacji po stronie skarżącej. Wypadnie w tym miejscu poczynić ogólne uwagi co do pojęcia deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji, a więc ustalonym ustawą nowelizacyjną z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 380). Z nowego brzmienia art. 2 pkt 2 lit. a wynika, że ustawodawca poszerzył krąg osób uprawnionych, włączając do niego również osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w granicach terytorium polskiego sprzed 1 września 1939 r. Podkreślić należy, iż owa nowelizacja jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał zakwestionował uzależnienie prawa do świadczenia od kryteriów geograficznych (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenie możliwości otrzymania świadczenia przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Nie miał natomiast – co wynika z uzasadnienia wyroku – zastrzeżeń odnośnie samej zasady, aby świadczenie otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska, ponieważ osoby dotknięte taką formą represji znajdowały się w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiedniej miejscowości), w znanej okolicy w otoczeniu rodziny i znajomych. Podkreślenie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego jest istotne z tego względu, że nowelizacja ustawy o świadczeniu, dokonana w dniu 25 lutego 2011 r., nastąpiła właśnie w celu wykonania omówionego wyroku Trybunału, co wynika wprost z uzasadnień trzech, łącznie rozpatrzonych przez Sejm, projektów zmiany ustawy o świadczeniu. Po zmianie stanu prawnego inaczej została określona treść przesłanki warunkującej prawo do uzyskania świadczenia, tj. osoba wnioskująca w dalszym ciągu winna podlegać represji zdefiniowanej w art. 2 pkt 2 ustawy w postaci deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej, z tym, że już nie wyłącznie z terytorium państwa polskiego w jego granicach sprzed 1.09.1939 r. na terytorium ZSRR, III Rzeszy lub terenów przez nią okupowanych, lecz również deportacji (wywiezieniu) w granicach przedwojennego państwa polskiego. Oznacza to, że ustawa nadal warunkuje uzyskanie świadczenia od wystąpienia szczególnej dolegliwości represji w formie deportacji. Ponieważ zaś nie nastąpiło zalecone przez Trybunał nowe zdefiniowanie pojęcia wywiezienia do pracy przymusowej, to brak jest podstaw do odstąpienia od dotychczasowej linii orzecznictwa, zaaprobowanej w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a wskazującej, że przepisy ustawy nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. Z uwagi na realizowany w czasie wojny powszechny obowiązek pracy kryterium wyróżniającym grupę osób uprawnianych do świadczenia z tytułu pracy przymusowej stanowi obiektywnie trudniejsza sytuacja osób przymusowo zatrudnionych, "wyrwanych", czyli całkowicie izolowanych od dotychczasowego środowiska (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 1). Z tych też względów nie do przyjęcia są dwa skrajne stanowiska. Po pierwsze – nie można wykluczać prawa do świadczenia wyłącznie z powodu wywiezienia do pracy przymusowej w niewielkim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania, gdyż okoliczność ta nie stanowi samoistnego kryterium pojęcia deportacji. Tego rodzaju błędne stanowisko prezentował organ administracyjny we wcześniejszej praktyce orzeczniczej, w tym również w pierwszej decyzji wydanej w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego. Po drugie – nie jest także uzasadniony pogląd, że każde wywiezienie do pracy przymusowej poza dotychczasowe miejsce zamieszkania musi być uznane za deportację w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. Jak już bowiem wcześniej podniesiono ustawa ta nie definiuje pojęcia deportacji, w związku z czym ustalenie jego treści znaczeniowej musiało nastąpić w procesie stosowania prawa. Ugruntowane orzecznictwo odniosło to pojęcie właśnie do tych okoliczności, które wymienione zostały w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a które syntetycznie można sprowadzić do dwóch elementów: wysiedlenia w celu skierowania do wykonywania pracy przymusowej poza miejsce dotychczasowego zamieszkania oraz wykonywanie tej pracy "w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia" (cytat z wyroku Trybunału). Dlatego przychylić się należy do twierdzenia, że sprawy dotyczące przedmiotowego świadczenia wymagają indywidualizacji w ramach wykładni art. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11.10.2012 r., sygn. akt II OSK 1089/11, dostępny w internecie). Oznacza to konieczność ustalenia w konkretnej sprawie, czy wnioskodawca był poddany tego rodzaju dotkliwej represji, która warunkuje otrzymanie świadczenia. Badanie tej przesłanki powinno być przy tym oparte na kryteriach w jakimś stopniu zobiektywizowanych, a nie wyłącznie na subiektywnych odczuciach osoby wnioskującej. Powyższe wywody potwierdzają wstępny wniosek, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Poza wcześniej wykazanymi mankamentami należy bowiem zauważyć, że mimo pewnej modyfikacji w stosunku do motywów z pierwszej swojej decyzji Kierownik Urzędu zasadniczo podtrzymał w zaskarżonej decyzji kryterium odległościowe, niejako przeciwstawiając sytuację pobytu w odległości kilkunastu kilometrów od dotychczasowego miejsca zamieszkania, sytuacjom gdy odległość ta wynosi kilkaset, czy kilka tysięcy kilometrów. Jak już wywiedziono nie jest to kryterium absolutne i wystarczające, lecz musi być konfrontowane z okolicznościami konkretnego przypadku. Natomiast enigmatyczne stwierdzenia o ograniczonej możliwości kontaktu skarżącej z rodziną, wobec podniesionych wyżej uchybień w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny zebranego materiału dowodowego, muszą być uznane za dowolne, a w każdym razie niewystarczające do wykluczenia możliwości nabycia przez skarżącą uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W nakreślonym kierunku sprawa wymaga zatem ponownego wyjaśnienia i rozpatrzenia przez organ administracyjny, który może uzupełnić postępowanie dowodowe celem rozwiania wątpliwości wynikających na tle dotychczasowego materiału. Nie chodzi tylko o okoliczności przemawiające na korzyść skarżącej, ale o całokształt stanu faktycznego. Poza wcześniejszymi uwagami można np. dostrzec potrzebę wyjaśnienia adnotacji na poświadczeniu zameldowania (k – 72), że skarżąca w czasie wojny zamieszkiwała w K. nr [...], czy też okoliczności wynikających ze świadectwa śmierci W. i R. P., u których skarżąca miała wykonywać pracę przymusową, a zmarłych – według tego świadectwa – w B. w okresie powojennym. Z tych względów, wobec naruszenia wymienionych w skardze przepisów proceduralnych oraz art. 7 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku. sw