IV SA/Gl 1071/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B.- B., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, nie stwierdził u I. G. choroby zawodowej [...] powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za [...] u ludzi, wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych jako "[...]", stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, w oparciu o przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r. nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. nr [...], że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem I. G. na [...] o [...], w okresie od [...] r. do [...] r., gdy pracowała na stanowisku [...], a rozpoznanym u niej [...]. Zatem nie ma dowodów do przyjęcia zawodowej etiologii jej schorzenia i stwierdzenia istnienia choroby zawodowej wobec braku jej rozpoznania w orzeczeniach obu uprawnionych placówek orzeczniczych służby zdrowia. W odwołaniu od tej decyzji I. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Organowi administracji zarzuciła pominięcie jej narażenia na działanie innych czynników szkodliwych podczas pracy w Spółce A w B. – B., na stanowisku [...], w szczególności [...],[...],[...] i inne składniki ([...],[...] , [...],[...],[...]), jak również na [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] podczas jej pracy na stanowisku [...] oraz nie wyjaśnienie użytego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sformułowania "w okresie [...] -[...] na stanowisku [...] w kontakcie z [...] - pomiary środowiska pracy wykazały [...] (norma [...])". Po rozpoznaniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska zauważył, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia jednostki chorobowej ujętej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą zawodową tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Na podstawie przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego ustalił, iż odwołująca pracowała w latach [...] -[...] w Spółce A w B.- B. na stanowisku [...], następnie w latach [...]-[...] w Spółdzielni A w B. – B. na stanowisku [...] i [...], gdzie w latach [...] -[...] jako [...] była eksponowana na działanie [...] (norma [...])". Jednakże podczas całej aktywności zawodowej nie była eksponowana na [...], to jest jedyny czynnik zewnętrzny o udowodnionym u ludzi [...] w odniesieniu do [...], co wynika z wiedzy medycznej, popartej rezultatami badań prowadzonych przez Międzynarodową Agencję A ([...]). Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, iż obie placówki medyczne w konkluzjach orzeczeń z dnia [...] r. i z dnia [...] r. wykluczyły u odwołującej zawodową etiologię rozpoznanego u niej [...] (stan po [...] z powodu [...], przeprowadzonej w dniu [...]r.), bowiem występujące w latach [...]-[...] jej narażenie zawodowe na [...], jakim jest [...], mogłoby mieć znaczenie jedynie w odniesieniu do [...] w układzie [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. G. nie zgodziła się ze stanowiskiem i argumentami organu odwoławczego oraz domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej naruszenie prawa i sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem rzeczy poprzez ustalenie, że podczas pracy zawodowej nie była narażona na działanie czynników szkodliwych, które spowodowały u niej [...]. W szczególności wskazywała na warunki i specyfikę pracy, którą wykonywała w Spółce A w B. – B. oraz na jej narażenie na czynniki szkodliwe wykazane w piśmie tego pracodawcy z dnia [...] r., które jej zdaniem, zostały pominięte w postępowaniu epidemiologicznym. Akcentowała, że [...] bezpośrednio sąsiadowało z [...] i mogło być przewietrzane tylko poza okresem zimowym poprzez otwieranie drzwi wejściowych na zewnątrz i lufcików w dachu. Dodatkowo zarzuciła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby jedynym czynnikiem zewnętrznym o udowodnionym [...] w odniesieniu do [...]jest [...]. Uznała również, że na takie [...] była narażona pracując w Spółce A w B. – B., bowiem jej zdaniem, takie [...] wywołują [...], w których tam pracowała. Jednocześnie wskazała na nierzetelność badań przeprowadzonych w obu placówkach orzeczniczych służby zdrowia, które nie odniosły się do jej stanu zdrowia sprzed dnia [...], jak również do wpływu na jej stan zdrowia innych [...], takich jak: [...] i jego [...],[...],[...] lub jego [...] i inne [...], na które była narażona w latach [...] -[...], podczas pracy zawodowej na stanowisku [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez tut. Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115), zwane dalej w skrócie rozporządzeniem. Stosownie do treści § 2 ust 1 rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Zatem jednym z warunków wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez jednostki orzecznicze I i II stopnia, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych. Kompetencja tych jednostek obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych omawianego rozporządzenia, określonej jako [...]. Zauważyć jednak przyjdzie, że wskazana pozycja [...] wykazu chorób zawodowych, dotyczy chorób oznaczonych jako [...] powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za [...], a nie chorób wywołanych działaniem [...], wymienionych w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych tego samego rozporządzenia. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy skarżąca była poddana badaniom w dwóch uprawnionych jednostkach orzeczniczych, tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy w S., które to placówki nie rozpoznały u niej choroby wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych. Jednocześnie oba wydane w sprawie orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wykluczyły etiologię zawodową stwierdzonego u skarżącej [...], gdyż uznały, że zgodnie z wiedzą medyczną, popartą rezultatami badań prowadzonych przez Międzynarodową Agencję A ([...]), jedynym czynnikiem zewnętrznym o udowodnionym [...] w odniesieniu do [...] jest [...], na które skarżąca nie była znacząco narażona podczas pracy zawodowej, a występujące w latach [...]-[...] jej narażenie zawodowe na [...], jakim jest [...], mogłoby mieć znaczenie jedynie w odniesieniu do [...] w [...]. Tymczasem postępowanie epidemiologiczne było prowadzone w kierunku [...] powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za [...] (pozycja [...] wykazu chorób zawodowych), a nie chorób wywołanych działaniem [...], wymienionych między innymi w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, w tym również [...] z prawdopodobieństwem [...] (por. poz. [...] tego wykazu). Wskazuje na to zarówno karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, jak i postępowanie uzupełniające do tej oceny sporządzone przez inspektorów BHP Spółdzielni A w B.– B., jak i Spółka A w B.– B., w którym badano jedynie kontakt skarżącej z [...]. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, iż rozpoznaną u skarżącej [...] wywołuje tylko [...]. Przy czym dokonał oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie pod kątem istnienia czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za [...] (pozycja [...] wykazu chorób zawodowych). Poczynił w tej sytuacji jednostronne ustalenia, bowiem odmowę stwierdzenia powołanej choroby zawodowej uzasadnił brakiem oddziaływania na skarżącą [...], chociaż w tym kierunku nie prowadził stosownego postępowania. Zatem przedwczesne jest ustalenie odnoszące się do braku narażenia zawodowego na jedyny czynnik zewnętrzny o udowodnionym [...] w odniesieniu do [...], czyli [...] w odniesieniu do warunków i sposobu wykonywania pracy przez skarżącą, skoro nie przeprowadzono oceny takiego narażenia w jej zakładach pracy. W świetle regulacji § 2 ust. 4 rozporządzenia, ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej przez pracodawców. Jeżeli takiej dokumentacji nie ma to wówczas organ administracji powinien wykorzystać inne możliwe środki dowodowe. Dodatkowo dokonana przez pracownika organu pierwszej instancji notatka urzędowa, sporządzona w dniu [...] r., a więc już po zapoznaniu skarżącej przez ten organ z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego (oświadczenie skarżącej z dnia [...]r.), wskazuje na telefoniczną konsultację z lekarzem Instytutu Medycyny Pracy w S., który wydał orzeczenie z dnia [...] r. (k-[...] i [...] akt administracyjnych). Na podstawie tej notatki organ pierwszej instancji uznał, co ma istotne znaczenie dla sprawy, że skarżąca w trakcie postępowania nie wspomniała o narażeniu na [...] i nie była na to [...] narażona w trakcie wykonywania pracy zawodowej. Takie działanie organu pierwszej instancji nie było dokonane w interesie skarżącej, bowiem uniemożliwiało jej wypowiedzenie się, co do treści tej notatki, przed wydaniem decyzji przez ten organ. Nadto, organ odwoławczy kontrolując decyzję organu pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na okoliczność, że orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Nie może zatem ograniczyć się do ogólnych stwierdzeń, ale powinno być wszechstronnie (szczegółowo i wyczerpująco) uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, jak również organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Dopiero takie orzeczenie, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie organu orzekającego. Zatem sprawa powinna być o ceniona w aspekcie "rozpatrzenia całego materiału dowodowego" (art. 77 § 1 K.p.a.) i pozwalać na jednoznaczne uznanie, że dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Natomiast jakiekolwiek uzupełnienie orzeczenia może mieć miejsce wyłącznie w postaci pisemnego uzupełnienia lub dodatkowej konsultacji, a nie telefonicznej rozmowy (por. § 8 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia). W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, uzasadnienie zawarte w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia nie spełnia wymogów opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., bowiem nie wyjaśnia, czy i w jakim zakresie warunki pracy oraz czynności wykonywane przez skarżącą mogły przyczynić się do powstania rozpoznanego u niej schorzenia [...]. Powyższe oznacza, że we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, gdyż w sprawie istniały wątpliwości co do etiologii stwierdzonej u skarżącej choroby, które nie zostały jednoznacznie wyjaśnione przed wydaniem zaskarżonej decyzji również w oparciu o treść obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771 z późn. zm.), określającego wykaz substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym i sposób ich rejestrowania. Zdaniem Sądu, wykonywanie pracy w narażeniu zawodowym implikuje domniemanie zawodowej etiologii choroby. Zatem zadaniem lekarza oraz organu orzekającego nie jest wykazywanie istnienia związku przyczynowego choroby i narażenia zawodowego, lecz zbadanie, czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem należy wykluczyć istnienie tego związku. Niemożność wykluczenia takiego domniemania stanowi spełnienie przesłanki "wysokiego prawdopodobieństwa" określonej w treści § 2 ust. 1 omawianego rozporządzenia. W tej sytuacji nie można odeprzeć zarzutu skargi, kwestionującego ustalenie o braku narażenia na [...], skoro postępowanie epidemiologiczne nie było prowadzone pod tym kątem, ograniczyło się ono bowiem do badania przesłanek związanych z chorobą określoną w pozycji [...], a nie [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Jeżeli zaś zdaniem organu administracji jedynym czynnikiem zewnętrznym w środowisku pracy o udowodnionym działaniu [...] w odniesieniu do [...] jest [...], to niewątpliwie rozpoznawana sprawa wymagała przede wszystkim wyjaśnienia w tym aspekcie. Sąd z urzędu dostrzegł również naruszenie procedury określonej w § 8 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia, polegające na braku doręczenia obu kwestionowanych decyzji do wcześniejszego pracodawcy skarżącej – Spółki A w B. – B. W tym stanie rzeczy, wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie podjęcia w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zatem, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do jej rozstrzygnięcia, organ odwoławczy naruszył również § 2 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając skargę, Sąd nie określił jednak, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Charakter takiego aktu, w którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z treści powołanego przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku o ocenę narażenia zawodowego także na [...], a następnie zwrócić się do lekarza jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, który wydał w tej sprawie orzeczenie o jego uzupełnienie w zakresie wyżej naprowadzonym w oparciu o dokumentację medyczną skarżącej oraz o ustalenia dotyczące warunków pracy skarżącej w całym okresie zatrudnienia, jak również zapewni skarżącej oraz wszystkim uczestnikom postępowania czynny w nim udział, w oparciu o treść art. 10 K.p.a., przy czym przeprowadzoną ocenę narażenia zawodowego należy odnieść do kompleksowej definicji choroby zawodowej określonej w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Następnie organ odwoławczy oceni całość zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz rozważy, czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej, a w konsekwencji wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.