IV SA/Gl 1086/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję. T. G. (dalej "skarżący") został po raz trzeci zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w dniu 20 listopada 2015 r. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Działu Ewidencji Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 20 listopada 2015 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 sierpnia 2016 r. na okres 270 dni z powodu trzeciego niestawiennictwa oraz nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podał, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. (piątek) miał zgłosić się do Powiatowego Urzędu Pracy w S., w celu zwrócenia skierowania do pracy. W tym dniu zgłosił się do pracodawcy i oczekiwał na niego aż do godziny 14 30, potem z powodu awarii tramwaju nie zdążył oddać skierowania pracownikom Urzędu Pracy w S., bowiem przybył tam po godz. 15 30. Kolejne dni były wolne i w pierwszym możliwym terminie, tj. w dniu 16 sierpnia 2016 r. (wtorek) zgłosił się do Urzędu z usprawiedliwieniem, które złożył na piśmie, w związku z tym wyłącznie nie z własnej winy, nie dochował terminu wyznaczonego mu do zwrócenia skierowania do pracy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645, dalej "ustawa"), Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Kierownika Działu Ewidencji Świadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w S., orzekającą o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] powołał się na to, że jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia do podjęcia pracy (art. 33 ust. 3 ustawy). Według art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu osoby bezrobotnej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 sierpnia 2015 r. skarżący potwierdził przyjęcie do wiadomości kolejnego terminu stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., wyznaczonego na dzień 12 sierpnia 2016 r., w celu zwrotu skierowania do pracy, wydanego mu w dniu 8 sierpnia 2016 r., a także przedłożenia mu kolejnej formy pomocy. Natomiast podana w odwołaniu przyczyna niestawiennictwa, tj. długie oczekiwanie na pracodawcę w dniu 12 sierpnia 2016 r. oraz awaria tramwajów nie mogą być uznane za uzasadniające wytłumaczenie, ale wskazują na niedochowanie należytej staranności w zgłoszeniu się do organu. Zdaniem organu odwoławczego, z tego powodu był on zobowiązany do obligatoryjnego pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, wobec niedopełnienia nałożonego na niego obowiązku stawienia się w Urzędzie Pracy w dniu 12 sierpnia 2016 r., a także z uwagi na brak powiadomienia w okresie 7 dni, od tego dnia o uzasadnionej przyczynie niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie. Nadto, o ile skarżący istotnie nie mógł skontaktować się z przedstawicielem pracodawcy w dniach 8-11 sierpnia 2016 r. i nie zastał go przed południem w dniu 12 sierpnia 2016 r., to winien tego samego dnia udać się do organu I instancji i powiadomić właściwego pracownika o zaistniałych trudnościach oraz poprosić o przedłużenie terminu na rozliczenie się z zaproponowanej mu u pracodawcy oferty pracy. Skarżący, we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu zaznaczając, że miał utrudniony kontakt z pracodawcą, a dodatkowo nastąpiła awaria tramwaju i nie mógł dojechać do organu I instancji przed godziną 15 30 (w godzinach jego urzędowania) oraz prosił o przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 12 sierpnia 2016 r. na okres 270 dni. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, zwanej dalej jak dotychczas "ustawa"). Stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego, na określony okres. Natomiast art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze regulację przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy trzeba zaakcentować, że łączne spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, czyli niestawiennictwo przez bezrobotnego w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia o przyczynie nieobecności w terminie 7 - dni, stanowi podstawę pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. W sprawie dostrzec należy również, że użyte w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem nieostrym. Ocena w tym zakresie podlega uznaniowości organu, a zatem ustalenie treści owego pojęcia winno nastąpić na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnione przyczyny niestawiennictwa przez bezrobotnego w urzędzie pracy, to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej CBOS). Bezspornie również organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Zdaniem Sądu, każda przyczyna niestawiennictwa osoby bezrobotnej musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy wiedząc o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji uznał, że skarżący zobowiązany był stawić się w urzędzie pracy w dniu 12 sierpnia 2016 r., gdyż taka data wyznaczona mu została do zwrotu potwierdzonego przez pracodawcę skierowania do pracy. Skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie, ale powiadomił o przyczynach tego niestawiennictwa, w przewidzianym 7 - dniowym terminie, bowiem złożył w formie pisemnej oświadczenie z dnia [...] r. podając dwa powody spóźnienia. Jednakże oba organy orzekające w sprawie uznały, że ten brak wstawiennictwa skutkuje pozbawieniem skarżącego statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Co więcej dokonały oceny wskazanej przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa, tj. "długie oczekiwanie na pracodawcę" oraz "awaria tramwajów" uznając ją za nieuzasadnioną. Przy czym, organ odwoławczy nie wymienił, z jakich powodów odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącego wynikającym z tego oświadczenia, jak i treści odwołania. Nie było w tym zakresie wystarczające samo powoływanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na konieczność w tym konkretnym przypadku, udania się tego samego dnia do organu I instancji i powiadomienia właściwego pracownika o zaistniałych trudnościach oraz na złożeniu prośby o przedłużenie terminu do rozliczenia się z zaproponowanej przez pracodawcę oferty pracy (o ile skarżący istotnie nie mógł skontaktować się z przedstawicielem pracodawcy w dniach 8-11 sierpnia 2016 r. i nie zastał go przed południem w dniu 12 sierpnia 2016r.). Udzielanie takich wskazań post factum może być jedynie pouczeniem na przyszłość. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, gdy niestawienie się w urzędzie nie jest wynikiem nadużywania swoich praw przez bezrobotnego, a nieobecność wynika z obiektywnie usprawiedliwionych okoliczności. Tymczasem wszczynając z urzędu postępowanie organ miał obowiązek zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy zważywszy na znaczne różnice w złożonych przez skarżącego oświadczeniach i wywiedzionych z nich przez organ wnioskach. Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie podjął się sprawdzenia podanej przez skarżącego wersji zdarzeń. Tak więc nie została wyjaśniona zarówno okoliczność pory dnia podpisania przez pracodawcę skierowania, jak również możliwość dojazdu z siedziby pracodawcy do organu I instancji. Tym samym postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), w przeciwnym wypadku nosi cechy dowolności. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego nie pozwalają na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, skutkujące pozbawieniem skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Wynikający z treści art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieprzybycia do urzędu pracy nie został określony jako udowodnienie lub nawet uprawdopodobnienie okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Nie oznacza to jednak, że każdy podany przez bezrobotnego powód niezgłoszenia się do urzędu pracy ma być uznany przez organ za wystarczające usprawiedliwienie niedopełnienia obowiązku. Ustawodawca wymaga bowiem, by podana przez bezrobotnego przyczyna niestawienia się w urzędzie pracy była przyczyną uzasadnioną. W przypadku uznania, że przedstawione przez bezrobotnego, w wymaganym terminie, usprawiedliwienie wymaga uzupełnienia w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, obowiązkiem organu jest wezwać do przedłożenia wymaganych dokumentów lub oświadczeń, jak również poczynienie w tym zakresie ustaleń własnych udokumentowanych notatkami służbowymi z uwagi na konkretną okoliczność mającą miejsce w sprawie. Każda wskazana przyczyna niestawiennictwa musi być oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy nie wyłączając cech i warunków osobistych strony (percepcji, wieku, stanu zdrowia, dotychczasowego postępowania), które mają lub mogą mieć wpływ na jej zachowanie i to odnoszone do pewnego wzorca słusznego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowany jest także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że to bezrobotny zobligowany jest usprawiedliwić przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy. Natomiast organ zobowiązany jest do oceny wskazanych okoliczności, a nie do samodzielnego ustalania powodów absencji bezrobotnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09, z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1821/06, czy z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 942/10, CBOSA). Niewątpliwie rolą bezrobotnego jest przekonać organ o tym, co uniemożliwiało wykonanie ciążącego na nim obowiązku, bowiem chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 142/12, CBOSA). Z przytoczonych względów Sąd podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, co do tego, że interpretując przedstawione uregulowania prawne związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych regulacji prawnych, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 120/12 i z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 958/14, CBOS). Rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez Sąd, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i kiedy skarżący miał obiektywną możliwość powiadomienia organu I instancji o przyczynie swojego niestawiennictwa w dniu 12 sierpnia 2016 r., oraz czy podana przez skarżącego przyczyna była przyczyną uzasadnioną, zatem czy twierdzenia skarżącego zasługują na uwzględnienie, a następnie dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na względzie, skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.