IV SA/Gl 1099/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta J. Nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J.Z. na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1a i 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz w oparciu o bliżej niesprecyzowane unormowania rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), pełniący obowiązki Zastępcy Kierownika Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J.Z. przyznał E.F. prawo do zaliczki alimentacyjnej na P.F. od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł miesięcznie. Następnie, to jest postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 145 §1 pkt 5, art. 147, art. 149 §1 i §2 oraz art. 150 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wznowił z urzędu postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją własną z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że E.F. przyznano zaliczkę alimentacyjną w oparciu o informację Sądu Okręgowego w G. o stanie egzekucji z dnia [...], nr [...], z której wynikało, że skarżąca złożyła wniosek o nadanie wyrokowi polskiego sądu klauzuli wykonalności przez właściwe organy w G. oraz, że egzekucja jest bezskuteczna poczynając od [...]. Tymczasem w dniu [...] wyżej wymieniona przedłożyła późniejsze pismo Sądu Okręgowego w G. datowane na [...], w którym zawarta została informacja o tym, że w dniu [...] wpłynął wniosek P.F. i M.F., działających przez matkę – E.F. o realizację alimentów przeciwko dłużnikowi – J.F., zamieszkałemu w G. oraz, że w chwili obecnej nie da się stwierdzić, czy egzekucja będzie skuteczna. Wobec powyższego zwrócono się do Sądu Okręgowego w G. o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przywołanymi wyżej zaświadczeniami oraz o jednoznaczne sprecyzowanie, czy egzekucja świadczeń alimentacyjnych jest bezskuteczna i czy kiedykolwiek była. W odpowiedzi Sąd Okręgowy w G. wyjaśnił, że zaświadczenie z dnia [...] było oparte na ustaleniach zawartych w aktach sprawy o sygn. [...], prowadzonej przez Komornika Sądowego w J.Z., z których wynikało, że egzekucja jest bezskuteczna gdyż dłużnik nie posiada majątku w Polsce. Z kolei zaświadczenie z dnia [...] stanowi informację o dalszym przebiegu postępowania w celu uzyskania alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą. Równocześnie Sąd potwierdził, że wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. został złożony w dniu [...] a następnie przekazany władzom [...] w dniu [...] oraz, że obecnie nie można stwierdzić, czy egzekucja będzie bezskuteczna. Mając na względzie powyższe organ I instancji podniósł, iż w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., polegająca na ujawnieniu istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który decyzję tą wydał. Podkreślił bowiem, że w myśl art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Postanowieniem nr [...] z dnia [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J.Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J.Z. wstrzymał z urzędu wykonanie przywołanej wyżej decyzji własnej z dnia [...], nr [...] o przyznaniu E.F. zaliczki alimentacyjnej. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji raz jeszcze podkreślił, że zgodnie z informacją przekazaną przez Sąd Okręgowy w G., pierwsze z przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń, to jest zaświadczenie z dnia [...] potwierdzało, że egzekucja jest bezskuteczna gdyż dłużnik nie posiada majątku w Polsce. Późniejsze zaświadczenie datowane na [...] dotyczy natomiast dalszego przebiegu postępowania w celu uzyskania alimentów od dłużnika zamieszkałego za granicą. Nadto z rzeczonej informacji wynika jednoznacznie, że wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. złożony został przez wyżej wymienioną w dniu [...] i przekazano go władzom [...] w dniu [...] oraz, że obecnie nie można stwierdzić, czy egzekucja będzie bezskuteczna. W tym stanie rzeczy organ administracyjny zaakcentował, że w sprawie zaistniały przesłanki powodujące nie tylko wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także wstrzymanie wykonania decyzji, którą postępowanie to zostało zakończone, w oparciu o art. 152 §1 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. W zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (błędnie zatytułowanym jako odwołanie) E.F. dała wyraz swemu niezadowoleniu z postanowienia zapadłego w I instancji podnosząc, iż jest ono dla niej niezrozumiałe i krzywdzące. Skarżąca wywiodła, że informacje udzielone w toku postępowania przez Sąd Okręgowy w G. nie dają podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o przyznaniu jej zaliczki alimentacyjnej. Zaakcentowała bowiem, iż nie otrzymuje świadczeń alimentacyjnych zasądzonych od dłużnika, nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów, nie zna miejsca jego pobytu i wie tylko tyle, że w roku [...] przebywał on na terenie G. Nadto strona powołała się na problemy zdrowotne i na trudną sytuację materialną oraz skrytykowała pracę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J.Z. a także Komornika Sądowego, który nie dołożył jej zdaniem należytej staranności przy prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot zażalenia. Organ II instancji podniósł, iż stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, sporne świadczenie wypłacane jest osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Z kolei w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy wierzyciela wydaje decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na podstawie wniosku o przyznanie tego świadczenia i informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenia zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W tym miejscu Kolegium podniosło, że z informacji udzielonej Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J.Z. przez Prezesa Sądu Okręgowego w G. wynika, iż w chwili obecnej nie sposób stwierdzić, czy egzekucja jest bezskuteczna. W sprawie wyszła zatem na jaw nowa istotna okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nie znana organowi, który ją wydał, co uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ I instancji słusznie orzekł o wstrzymaniu wykonania swej decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Przepis art. 152 §1 K.p.a. nakazuje bowiem takie rozstrzygnięcie w przypadku gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.F. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją zapadłą w II instancji. Strona podkreśliła, że w sprawie zachodzi bezskuteczność egzekucji świadczeń, zaś fakt ten znajduje potwierdzenie w dołączonym do akt sprawy piśmie Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w A., z którego wynika, iż toczy się postępowanie zmierzające do ustalenia miejsca pobytu dłużnika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumenty, które podniósł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia raz jeszcze wskazując, że brak podstawowego dokumentu jakim jest informacja o stanie egzekucji od początku okresu wypłacania zaliczki upoważniał organ I instancji do wznowienia postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. W tym stanie rzeczy uzasadnione było również wstrzymanie wykonania decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Okoliczności sprawy wskazywały bowiem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego wznowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, iż złożone przez stronę pismo Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w A. nie stanowi dokumentu potwierdzającego bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Wynika bowiem z niego tylko tyle, że wskazana Ambasada podejmuje działania mające na celu ustalenie ewentualnego miejsca pobytu dłużnika na terenie R.G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny mogło wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników... Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej regulacji, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Decyzja administracyjna o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na podstawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia pobieranego przez skarżącą jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Z kolei w myśl definicji sformułowanej w art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników..., bezskuteczność egzekucji oznacza tu egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników...). Z akt sprawy wynika, że E.F. wraz z wnioskiem o przyznanie zaliczki alimentacyjnej przedłożyła informację Sądu Okręgowego w G. (pismo z dnia [...] - karta nr [...] akt administracyjnych), potwierdzające fakt, iż złożyła ona wniosek o nadanie klauzuli wykonalności polskiemu wyrokowi zasądzającemu alimenty od ojca jej dziecka – J.F. zamieszkałego na terenie G. W treści rzeczonej informacji podano również, że zaistniała możliwość przekazania tego wniosku władzom [...], jednak zanim do tego dojdzie musi upłynąć pewien czas niezbędny na skompletowanie dokumentacji i przetłumaczenie jej na język [...]. Równocześnie w omawianym piśmie Sąd wskazał, że egzekucja jest na razie bezskuteczna. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było natomiast to, że w treści późniejszych pism Sądu Okręgowego w G. (z dnia [...] – oraz z dnia [...] – odpowiednio karty nr [...] i [...] akt administracyjnych) podano, iż na chwilę obecną nie da się stwierdzić czy egzekucja będzie skuteczna. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt ten nie uzasadniał jednak wstrzymania wykonania decyzji o przyznaniu skarżącej spornego świadczenia. Z treści sformułowań użytych w obu przywołanych pismach wynika bowiem, że Sąd Okręgowy w G. nie zanegował faktu, iż strona nie uzyskała do tej pory przysługujących jej świadczeń alimentacyjnych a jedynie wypowiedział się, że nie sposób przewidzieć, jaki będzie wynik postępowania egzekucyjnego, gdyż aktualnie jest ono w toku. Co więcej, w cytowanym piśmie z dnia [...] określono w sposób jednoznaczny, że E.F. nie otrzymuje alimentów od roku [...]. Pisma te nie kwestionują zatem istnienia bezskuteczności egzekucji w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników... Jakkolwiek bowiem wskazują one na brak pewności co do wyniku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez władze [...], to jednak potwierdzają w sposób nie budzący wątpliwości, że podjęte dotychczas czynności zmierzające do wyegzekwowania należnych stronie świadczeń nie odniosły skutku. Nie doszło bowiem do uzyskania tych należności i to nie tylko za trzy ostatnie miesiące, lecz za okres począwszy od [...]. Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne godzi się podnieść, że okoliczności sprawy nie upoważniały do formułowania twierdzeń o tym, jakoby strona w dniu wydania decyzji przyznającej jej prawo do spornego świadczenia nie spełniała przesłanek warunkujących jego nabycie. Informacje zawarte w przywołanych wyżej pismach Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] oraz z dnia [...] potwierdzają bowiem fakt złożenia przez E.F. wniosku w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87) a w rezultacie jest jednoznaczne, że dokonała ona niezbędnej czynności zmierzającej do uruchomienia procedury mającej na celu wyegzekwowanie świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka zamieszkałego za granicą. Nadto z ich treści wynika wprost, że egzekucja omawianych świadczeń nie odniosła skutku gdyż skarżąca nie otrzymała w jej wyniku należnych świadczeń alimentacyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia normy procesowej wyrażonej w art. 152 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że ustawodawca uzależniając nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej od bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych miał na celu zapobieżenie nieuzasadnionemu wydatkowaniu środków publicznych. Określił zatem, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy powinna podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, zaś prawo do zaliczki może otrzymać wyłącznie wtedy, gdy z przyczyn od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać. W świetle obowiązujących przepisów jest więc jasne, że o wystąpieniu przesłanki w postaci bezskuteczności egzekucji decydują dwa czynniki. Po pierwsze – brak wyegzekwowania należnych świadczeń pomimo podjęcia przez stronę niezbędnych czynności zmierzających do jego uzyskania i po drugie – potwierdzenie tego faktu stosownym dokumentem urzędowym. Tymczasem wnioski płynące z akt niniejszej sprawy nie dają wystarczających podstaw do tego, by twierdzić, że któraś z tych przesłanek nie została zachowana przez skarżącą. W konsekwencji nie sposób zgodzić się aby poczynione w toku postępowania ustalenia dostatecznie uzasadniały stanowisko o istnieniu okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 152 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, jakim jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej, Sąd nie orzekł o jego wykonaniu w trybie art. 152 p.p.s.a.