IV SA/Gl 110/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), WSA ( del. )Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska, po rozpoznaniu w dniu 07 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] 2) zasądza od Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznał Z. P. uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności w organizacji niepodległościowej w okresie od [...] do [...] oraz z tytułu uwięzienia za działalność związaną z walką o niepodległość w okresie od [...] do [...] Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano w decyzji art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. Nr 142, poz. 950 z 1997 r.). Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] Z. P. zwrócił się do Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z prośbą o zmianę treści wydanej w jego sprawie decyzji poprzez wprowadzenie właściwej kwalifikacji i określenie dodatkowego tytułu uprawnień kombatanckich, a to przymusowej pracy w kopalni węgla kamiennego w szeregach [...] w okresie od [...] do [...] Wniosek swój Z. P. uzasadnił koniecznością obrony przed "zakamuflowaną" działalnością ZUS polegającą na wymianie legitymacji. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w dniu [...] wydał w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Nr [...] zmieniającą decyzję własną z dnia [...] Nr [...] w części ustalenia działalności równorzędnej z działalnością kombatancką Z. P. i stwierdził, iż Z. P. służył w organizacji niepodległościowej, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o kombatantach w okresie od [...] do [...] i przebywał w więzieniu za walkę o niepodległość i suwerenność Polski w okresie od [...] do [...] co stanowi działalność równorzędną z działalnością kombatancką, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na podstawie której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na względzie organ uznał za zasadny wniosek Z. P. , bowiem prawidłową podstawę prawną przyznanych mu uprawnień kombatanckich powinien według organu stanowić art. 3 ust. 2 ustawy o kombatantach, a nie jak przyjęto w decyzji z dnia [...] art. 4 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy. Odnosząc się natomiast do żądania Z. P. o poszerzenie tytułu przyznanych mu uprawnień kombatanckich, organ wyłącznie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, iż wykonywanie pracy przymusowej w kopalni węgla kamiennego w szeregach [...] w okresie od [...] do [...] nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie może zostać potraktowana jako działalność kombatancka lub działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Nie godząc się ze stanowiskiem organu, Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazał, iż przedłożył stosowne dokumenty wykazujące wykonywanie przez niego pracy przymusowej w kopalni. Jego zdaniem ta bezprawna represja ze strony Urzędu Bezpieczeństwa określona przez IPN jako zbrodnia ludobójstwa, powinna zostać zarejestrowana jako tytuł uprawnień kombatanckich. W dniu [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 – 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. Nr 142 poz. 950 z 1997 r. ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] podnosząc, iż strona nie wykazała, by w sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej a powoływanie się na wykonywanie pracy przymusowej w kopalni węgla kamiennego w szeregach [...] w okresie od [...] do [...] nie mogło być uznane za represję w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie mogło być potraktowane jako działalność kombatancka lub działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Od powyższej decyzji Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż żaden urząd nie ma prawa odmowy poświadczenia prawdziwych faktów, a takie właśnie fakty jak wykonywanie przez niego pracy przymusowej w kopalni węgla kamiennego w szeregach [...] wykazał. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie wskazując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż powoływanie się na wykonywanie pracy przymusowej w kopalni węgla kamiennego w szeregach [...] w okresie od [...] do [...] nie mogło być uznane za represję w rozumieniu ustawy o kombatantach i nie mogło być potraktowane jako działalność kombatancka lub działalność równorzędna z działalnością kombatancką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Oznacza to, iż kontrola sądów administracyjnych dokonywana jest zarówno co do zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem materialnym, jak i co do zgodności przeprowadzonego przed wydaniem decyzji postępowania z przepisami obowiązującej organy administracji procedury. Kontrola taka możliwa jest wyłącznie w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym, mając na względzie treść art. 135 p.p.s.a, kontroli sądowej poddane są wszystkie rozstrzygnięcia jakie zapadły w toku postępowania administracyjnego. Przepis art. 134 p.p.s.a., daje nadto sądom administracyjnym uprawnienia do uwzględnienia skargi również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn, niż powołane zostały w skardze. Badając bowiem sprawę ex officio, po myśli wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się uchybień proceduralnych a także materialnoprawnych o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Jak stanowi art. 7 k.p.a. prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. W ten sposób ustawodawca zapewnił stronom postępowania administracyjnego gwarancję ochronę ich praw do stabilności i pewności ostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w trybie szczególnym przewiduje art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie wskazanego przepisu jest zatem postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. Conditio iuris takiej możliwości wynikającym z zapisu art. 155 kpa jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiste jest zatem, iż do organu administracji orzekającego w trybie art. 155 k.p.a. należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej, która wzruszona być może tylko z takiego punktu widzenia. Należy nadto wykluczyć, iż badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony mogłoby polegać na ponownej merytorycznej ocenie sprawy. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 kpa stawałoby się konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania, stanowiłoby zakłócenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i byłoby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji. Utrwalony jest także w judykaturze pogląd prawny, podzielony w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający niniejszą sprawę, z którego wynika, iż nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 155 kpa, może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą ( uchylaną ) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Bezspornie celem tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest przeto sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest bowiem uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron ( por. M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska : Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1998, s. 207 ). Przedstawionego aspektu nie dostrzegł jednak organ administracji wydający zaskarżoną decyzję, Mimo bowiem, iż z treści wniosku skarżącego wynikało, iż domaga się wydania orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie poszerzenia tytułu przyznanych mu już decyzją ostateczną uprawnień, rozstrzygnięcia w tym zakresie organ nie wydał. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej (vide W. Dawidowicz, Zarys procesu,1989 r., s. 51). W świetle przepisów art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata ( strony ) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 Kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu. W świetle powyższego rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa ( rozstrzygnięcie decyzji ) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia ( osnowy ), nie jest decyzją ( por. w tym względzie : Postępowanie administracyjne – ogólne podatkowe i egzekucyjne, pod redakcją M. Wierzbowskiego, C.H. BECK, W-wa 2001, str. 142 i nast.). Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez uwzględnienia powyższych wskazań, przez co w sposób istotny naruszona została obowiązująca organy procedura. Zauważa się bowiem, iż decyzje Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie żądania poszerzenia tytułu uprawnień kombatanckich czego domagał się w swoim wniosku skarżący, a jedynie uzasadnienia wydanych w sprawie rozstrzygnięć sprowadzają się de facto do analizy braku przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego. Tym samym wypowiadają się merytorycznie o czymś, co nie zostało rozstrzygnięte w sentencji decyzji. W tej sytuacji Sąd zmuszony jest uchylić decyzje obu instancji, chociaż pogląd co do braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego wyrażony w uzasadnieniu obu decyzji nie budzi co do samej zasady zastrzeżeń. Jednak wobec nie rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie Sąd nie ma prawnej możliwości ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, który w skardze skierowanej do Sądu wnosi o uchylenie "odmownej decyzji", której w istocie nie ma, a jest tylko stanowisko w tym względzie wyrażone przez organy obu instancji w uzasadnieniach rozstrzygnięcia. Stanowisko to, jak zauważa się wcześniej nie może być traktowane jak decyzja, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia nie można bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji ( por. wyrok NSA z 12 kwietnia 1999 r. sygn. IVSA 1886/96 publ. LEX 48694). Skoro zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 1 kpa przez to, że nie zawierając rozstrzygnięcia w sprawie żądania skarżącego podlegają uchyleniu. Jak zauważa się wyżej, przedmiotem postępowania wszczętego przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a. nie było w istocie ustalenie przesłanek wymaganych do wzruszenia decyzji ostatecznej wymaganych w przywołanej normie prawnej natomiast organ dokonał w tym trybie zmiany podstawy prawnej uprzednio wydanej decyzji obejmującej rozstrzygnięcie w sprawie uprawnień kombatanckich skarżącego. Tego typu działania organu należy uznać za sprzeczne z procedurą. Kontrola decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy jej wydawaniu, gdyż doprowadzałoby to do rozpoznania sprawy niejako w kolejnej instancji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1996 r. sygn. IVSA 1207/95 LEX nr 27431. Trzeba nadto wskazać, iż również z punktu widzenia prawa materialnego dokonana przez organ zmiana prawnej podstawy przyznanych skarżącemu uprawnień mocą decyzji z [...] budzi poważne wątpliwości. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) wynika, że pobyt w więzieniach polskich w latach od [...] do [...] za działalność polityczną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość, może być zaliczony do okresów działalności równorzędnej z działalnością kombatancką bądź do represji okresu powojennego i stanowić tytuł do uprawnień kombatanckich. Skarżący przesłankę tę spełniał i organ przyznał mu z tego tytułu uprawnienia. Niezrozumiałym jest zatem stanowisko organu, który w miejsce przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy wprowadził przesłanki, których skarżący w żadnej mierze nie spełniał. Przede wszystkim jednak zauważa się, że przywołana została nie istniejąca podstawa prawna. Organ orzekający rozpoznając sprawę na nowo powinien wziąć pod uwagę, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy określił przesłanki, od których zależą uprawnienia strony, o stosowaniu art. 155 kpa nie może być mowy ( por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1999 r. sygn. IV SA 1434/97 publ. LXE nr 48678). Przepis art. 155 kpa jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Mając na uwadze analizowane wyżej uchybienia proceduralne, wychodząc poza granice skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z przytoczonych względów zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie mogą się ostać, bowiem narusza ona w sposób istotny przepis art. 16 i art. 155 k.p.a. a także art. 107 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.