IV SA/Gl 110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. Z. z dnia [...] Nr [...] Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., odmówił K.K. przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci – A.K. i J.K. Materialnoprawną podstawę rzeczonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 pkt 1 i 5, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1a i, 1b oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) a także niesprecyzowane bliżej unormowania rozporządzeń Ministra Polityki Społecznej: z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie wzoru wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz odpowiednich zaświadczeń (Dz. U. Nr 105, poz. 882). W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 i 5 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1a tej regulacji, w przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego dla wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Mając na względzie powyższe organ administracyjny wywiódł, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania spornego świadczenia. Z przedłożonego przez stronę zaświadczenia wydanego przez Sąd Okręgowy w G. wynika bowiem, że w dniu [...] złożyła ona wniosek o realizację alimentów na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 20 czerwca 1956 r., jednak z uwagi na fakt, iż nie wskazano w nim adresu dłużnika przebywającego w [...], nie może on być wysłany właściwym organom tego kraju gdyż nie udzielają one pomocy w ustalaniu adresu osób zamieszkałych na jego terenie. Z kolei Sąd podjął wprawdzie z urzędu wszelkie możliwe starania zmierzające do ustalenia adresu dłużnika, lecz nie przyniosły one żadnych efektów. W tym stanie rzeczy organ I instancji podkreślił, że wymóg, o którym mowa w cytowanym art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie został w sprawie zachowany. Nie można bowiem mówić o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, skoro wobec braku informacji o miejscu zamieszkania dłużnika postępowanie egzekucyjne nie było w ogóle prowadzone. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. K.K. dała wyraz swemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w J. i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podkreśliła, że jej mąż, z którym od [...] lat pozostaje w separacji w roku [...] wyjechał do [...] i od tej pory nie interesuje się ich wspólnymi dziećmi ani nie łoży na ich utrzymanie. Nadto powołała się na okoliczność ciężkiej sytuacji materialnej i życiowej oraz na problemy związane z [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. Organ II instancji podniósł, iż stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych lub jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona, bądź też jest osobą uczącą się w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie przy tym z art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, bezskuteczność egzekucji oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Art. 10 ust. 2 – 4 stanowi natomiast, że wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej składa się za pośrednictwem komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne na rzecz osoby uprawnionej. Z kolei komornik dołącza do tego wniosku zaświadczenie o bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu Kolegium zaakcentowało, że przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do tych świadczeń składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Zaliczka alimentacyjna przysługuje tu od miesiąca, w którym został złożony wniosek do Sądu Okręgowego o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.). Zdaniem organu odwoławczego z brzmienia przywołanych wyżej unormowań wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie spornego świadczenia jest złożenie do sądu okręgowego wniosku o wykonanie wyroku ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego i przeprowadzenie stosownego postępowania egzekucyjnego w sprawie tych należności. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Z dołączonych do akt sprawy zaświadczeń Prezesa Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] oraz z dnia [...] wynika bowiem, że wyżej wymieniona nie może wystąpić z wnioskiem o alimenty na podstawie Konwencji z 1956 r. gdyż nie zna adresu dłużnika zamieszkującego w [...] a w konsekwencji postępowanie egzekucyjne w sprawie rzeczonych należności nie zostało w ogóle wszczęte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.K. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją zapadłą w II instancji. Strona ponownie podkreśliła, że od czasu wyjazdu do [...], to jest od roku [...], jej małżonek nie interesuje się losem dzieci i nie przekazuje na ich rzecz świadczeń alimentacyjnych, do uiszczania których został zobowiązany wyrokiem Sądu. Nadto raz jeszcze wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej albowiem [...] źródłem dochodu jest dla niej [...] i [...] pobierane [...]. Podniosła również, że nie jest w stanie ustalić adresu swego męża i nie stać jej na wynajęcie detektywa, który mógłby tego dokonać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumenty, które podniósł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia raz jeszcze wskazując, że warunkiem przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie należności z tytułu zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Skoro zatem z przedłożonych przez stronę zaświadczeń Sądu Okręgowego w G. wynika, że nie mogła ona wystąpić z wnioskiem o alimenty na podstawie Konwencji Nowojorskiej z 1956 r. gdyż nie zna miejsca pobytu dłużnika zamieszkującego w [...], to postępowanie egzekucyjne nie zostało tu w ogóle wszczęte a w rezultacie strona nie spełnia wymogu, od którego uzależnione jest skuteczne ubieganie się o świadczenie stanowiące przedmiot sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które w sposób istotny mogły wpłynąć na wynik sprawy a w konsekwencji nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dacie wydania decyzji stanowiącej przedmiot skargi określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o postępowaniu wobec dłużników... Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej regulacji, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 583,00zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, pod pojęciem osoby uprawnionej, o której mowa wyżej, należy rozumieć uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub jeśli jest wychowywany przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Decyzja administracyjna o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej wydawana jest na postawie wniosku o przyznanie tego świadczenia oraz między innymi w oparciu o zaświadczenie komornika sądowego o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych bądź informację sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.). W świetle zaprezentowanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że przesłanką warunkującą nabycie prawa do świadczenia, o które ubiegała się skarżąca jest wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od osoby, która obowiązana jest tę należność uiszczać. Z kolei w myśl definicji sformułowanej w art. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników..., bezskuteczność egzekucji oznacza tu egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. W przypadku, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją (art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników...). Z akt sprawy wynika, że K.K. wraz z wnioskiem o przyznanie zaliczki alimentacyjnej przedłożyła dwa zaświadczenia Sądu Okręgowego w G.: z dnia [...] oraz z dnia [...]. Z treści rzeczonych zaświadczeń wynika, że wystąpiła ona z wnioskiem w trybie Konwencji Nowojorskiej o egzekucję alimentów od ojca jej dzieci zamieszkałego na terenie [...], jednak wniosek ten nie został przekazany do właściwych organów w tym kraju, gdyż nie udzielają one pomocy w ustaleniu adresu osób w nim zamieszkałych. Podstawą odmowy przyznania skarżącej zaliczki alimentacyjnej było natomiast założenie, iż wobec braku informacji o adresie dłużnika (zamieszkałego w [...]) nie mogła ona wystąpić z wnioskiem o wykonanie wyroku zasądzającego alimenty w trybie Konwencji z 1956 r. W konsekwencji wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie należności z tytułu zasądzonych alimentów było tu wykluczone, a tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie spornego świadczenia. Zdaniem Sądu, zaprezentowane wyżej stanowisko pozostaje w sprzeczności z wnioskami płynącymi z zebranego materiału dowodowego. Przywołane wyżej zaświadczenie Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] potwierdza bowiem w sposób jednoznaczny fakt, iż K.K. złożyła do tego Sądu wniosek w trybie Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą z dnia 20 czerwca 1956 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87) a w rezultacie jest jednoznaczne, że dokonała ona niezbędnej czynności zmierzającej do uruchomienia procedury mającej na celu wyegzekwowanie świadczeń alimentacyjnych od ojca dziecka zamieszkałego za granicą. Wbrew wywodom podniesionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, informacja zawarta we wskazanym dokumencie nie może być więc traktowana jako jednoznaczne potwierdzenie faktu, iż postępowanie egzekucyjne nie było tu w ogóle prowadzone. Z treści jego bowiem wynika, że z uwagi na brak adresu dłużnika omawiany wniosek nie może być wysłany do właściwych organów [...], a to z kolei w żadnym razie nie upoważniało do formułowania twierdzeń, jakoby skarżąca miała go w ogóle nie złożyć. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy oparł bowiem swe rozstrzygnięcie o ustalenia nie znajdujące odzwierciedlenia w treści dokumentu urzędowego, jakim jest zaświadczenie Sądu Okręgowego w G. z dnia [...], lecz będące jedynie jego interpretacją. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że ustawodawca uzależniając nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej od bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych miał na celu zapobieżenie nieuzasadnionemu wydatkowaniu środków publicznych. Określił zatem, że osoba, która spełnia pozostałe warunki wynikające z ustawy powinna podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, zaś prawo do zaliczki może otrzymać wyłącznie wtedy, gdy z przyczyn od niej niezależnych nie jest w stanie na drodze prawnej świadczeń tych uzyskać. W tym kontekście nie sposób zgodzić się z poglądem, aby warunkiem przyznania zaliczki było uprzednie przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. W świetle przedstawionych wyżej rozważań prawnych jest bowiem jasne, że o wystąpieniu przesłanki w postaci bezskuteczności egzekucji decydują dwa czynniki. Po pierwsze – brak wyegzekwowania należnych świadczeń pomimo podjęcia przez stronę niezbędnych czynności zmierzających do jego uzyskania i po drugie – potwierdzenie tego faktu stosownym dokumentem urzędowym. Tymczasem wnioski płynące z akt niniejszej sprawy nie dają wystarczających podstaw do tego, by twierdzić, że któraś z tych przesłanek nie została zachowana przez skarżącą. Należy bowiem raz jeszcze zaznaczyć, że K.K. przedłożyła wymagane zaświadczenie, z którego wynika, iż złożyła do Sądu Okręgowego wniosek o wykonanie wyroku, ustalającego prawo do świadczeń alimentacyjnych, w państwie zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Równocześnie w treści wspomnianego zaświadczenia z dnia [...] określono wyraźnie, że należne jej alimenty "nie wpływają i nie będą wpływać do czasu ustalenia adresu dłużnika i jego miejsca pracy". Odnosząc się natomiast do przepisu art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., stanowiącego o informacji sądu okręgowego o stanie egzekucji godzi się podnieść, że unormowanie to należy rozumieć szeroko, to znaczy obejmować nim zarówno sytuacje, gdy postępowanie jest prowadzone jak i takie, gdy jego skuteczne uruchomienie nie jest możliwe. Stosowanie literalnej interpretacji przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników... w omawianym zakresie kolidowałoby bowiem z jej celem polegającym na udzielaniu pomocy osobom, które na drodze prawnej nie są w stanie przy wykorzystaniu własnych uprawnień i możliwości wyegzekwować należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej do ich uiszczania na mocy tytułu wykonawczego. W konsekwencji, z bezskutecznością egzekucji mamy do czynienia także wtedy, gdy uruchomienie procedury egzekucyjnej jest wykluczone z przyczyn niezależnych od osoby uprawnionej. W takim przypadku zachodzi nie tylko bezskuteczność samej egzekucji, ale co więcej - bezskuteczność możliwości dochodzenia na drodze prawnej wykonania wyroku sądu powszechnego. Zatem nawet w przypadku, gdyby egzekucja nie była prowadzona w państwie miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, to wskazaną w zaświadczeniu sytuację należałoby traktować na równi z bezskutecznością egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., skoro z góry wiadomo, że egzekucja będzie bezskuteczna wobec istnienia przeszkody wykazanej przez sąd, uniemożliwiającej wyegzekwowanie należności z tytułu zasądzonych alimentów. W świetle powyższego uznano, że organy administracyjne obydwu instancji, stosując unormowania zawarte w przywołanym art. 2 pkt 1 i w art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników..., naruszyły te przepisy poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie więc dokonanie ustaleń czyniących zadość wskazaniom płynącym wprost z niniejszego wyroku. Ponieważ opisane wyżej uchybienia obciążają także decyzję zapadłą w I instancji, właściwym będzie aby czynności w omawianym zakresie podjęte zostały przez Prezydenta Miasta J. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, mając na uwadze charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem aktem utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania stronie świadczenia a zatem nie podlega ona wykonaniu.