IV SA/Gl 1100/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił przyznania J.B. usług opiekuńczych "nieodpłatnie". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 50 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze (...). Rozstrzygnięcie to zapadło po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Stosując się do zaleceń Kolegium organ I instancji skoncentrował się na kwestii składu rodziny wnioskodawcy i w rezultacie ustalił, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną. Wobec tego zażądano od wnioskodawcy uzupełnienia dokumentacji w zakresie sytuacji majątkowej, w tym dochodowej, jego żony. Wnioskodawca nie dokonał tych czynności w wyznaczonym terminie. Nie można było zatem ustalić rzeczywistej sytuacji rodziny wnioskodawcy. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, według którego odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Tymczasem żona wnioskodawcy nie złożyła takiego oświadczenia. Nadto wskazano na przepisy dotyczące sporządzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, który nie mógł zostać prawidłowo przeprowadzony z powodu nieuzyskania wszystkich wymaganych danych od rodziny strony. W odwołaniu J.B. zarzucił, że nie występował o pomoc jako osoba w rodzinie, lecz jako osoba sama gospodarująca swoimi finansami. Kwestionował też domaganie się przez organ ujawnienia danych osób, które mu udzielają pomocy. Wskazywał przy tym na swoją niepełnosprawność i potrzeby. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o prowadzeniu przez stronę odrębnego gospodarstwa domowego, przy czym argumentem przesądzającym jest przyznanie jej przez Sąd alimentów od żony. Jednakże Kolegium zaleciło przeanalizowanie jeszcze raz sytuacji strony zaznaczając, że jest ona zobowiązana do wykazania swoich źródeł finansowych, a tym samym do wskazania osób i kwot udzielanych pożyczek, gdyż odmowa w tym zakresie może zostać uznana za brak współpracy i skutkować odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Dlatego zobowiązano organ I instancji do wezwania strony, by wskazała źródła i wysokość pożyczek nieudzielania tych informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.B. wyraził niezadowolenie z kolejnego przekazania sprawy do pierwszej instancji administracyjnej, gdyż oczekiwał konkretnej decyzji określającej jednoznacznie, czy ma dostać zasiłek stały. Potwierdził przy tym, że jest osobą samotnie gospodarującą, mającą rozdzielność majątkową z żoną, od której otrzymuje alimenty. Dochód z alimentów jest wystarczający i nie musi już pożyczać. Natomiast z dziećmi nie chce mieć nic wspólnego i nie zgadza się na to, by urzędnicy je szukali. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując konieczność współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zasadniczo wynika to z względów procesowych odniesionych do charakteru zaskarżonej decyzji. Mianowicie zawiera ona rozstrzygnięcie kasujące decyzję I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. Pomijając okoliczność, że w skardze mowa jest o zasiłku stałym, który jest objęty przedmiotem odrębnego postępowania, uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby możliwe wówczas, gdyby stan sprawy pozwalał na korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego. Tymczasem taka sytuacja nie występuje, bowiem poza problemem wspólnego gospodarowania skarżącego z żoną organ I instancji nie odniósł się stanowczo do pozostałych przesłanek, od których uzależnione jest prawo do usług opiekuńczych, warunki ich przyznania i zakres usług, stosownie do art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Ustalanie tych przesłanek w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zwłaszcza że w przypadku art. 50 ust. 2 cyt. ustawy organ działa w ramach uznania administracyjnego. Podważając ustalenie I instancji co do wspólnego gospodarowania Kolegium niejako musiało zastosować tryb z art. 138 § 2 kpa. Nawet gdyby Sąd uznał pogląd Kolegium o samotnym gospodarowaniu przez skarżącego za wadliwy, a w konsekwencji aprobował negatywne rozstrzygnięcie organu I instancji, to przeciwko uchyleniu zaskarżonej decyzji przemawiałby zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. Zauważyć jednak wypadnie, że owa kwestia odnosząca się w istocie do zdefiniowanych w art. 6 pkt 10 i 14 pojęć osoby samotnie gospodarującej i rodziny nie została przez Kolegium jednoznacznie oceniona, skoro w końcowych zaleceniach uznało ono jedynie argumenty I instancji za niewystarczające i nakazało ponowne przeanalizowanie sytuacji strony. Nie jest to zatem zagadnienie przesądzone, zwłaszcza że ów zakaz reformationis in peius, w procedurze administracyjnej ujęty w art. 139 kpa, nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 4.05.1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Organ I instancji nie będzie zatem m. in. związany błędnym poglądem Kolegium, według którego zasadniczym argumentem przemawiającym za ustaleniem prowadzenia przez skarżącego odrębnego gospodarstwa domowego jest zasądzenie na jego rzecz alimentów od żony. Tymczasem na gruncie art. 27 krio normującym obowiązek alimentacyjny między małżonkami przyjmowana jest raczej reguła odwrotna, a mianowicie że obowiązek taki ustaje w wypadku separacji faktycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26.05.1999 r., sygn. akt III CKN 153/99, zbiór LEX nr 50731). Nawet uznając tę kwestię za kontrowersyjną w żadnym razie nie uzasadniona jest wskazana stanowcza wypowiedź Kolegium. Zauważyć także wypadnie, że skarżący powołuje się na niezmieniony od [...] r. stan faktyczny, poza adresem, w jego relacjach z żoną. Dla dokonania ustaleń w zakresie omawianej spornej kwestii istotne może być wyjaśnienie okoliczności uzyskania przez nich lokalu w K. O ile nastąpiło to według zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta K., to właściwe będzie sięgnięcie do dokumentacji związanej z zawarciem umowy najmu, gdyż owe zasady odwołują się do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w której pojęcie gospodarstwa domowego zawiera to samo kryterium wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania, jak w pojęciu rodziny z ustawy o pomocy społecznej. Sposób określenia we wniosku o przyznanie lokalu składu gospodarstwa domowego niewątpliwie może istotnie wpłynąć na ocenę całego zgromadzonego materiału dowodowego. Należy podnieść jeszcze jeden aspekt sprawy. Otóż wadliwość decyzji I instancji wyraża się w tym, że organ podstawowego stopnia w istocie nie wskazał wyraźnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W rubrum decyzji powołano art. 50 ustawy o pomocy społecznej, który nie upoważnia do odmowy przyznania usług opiekuńczych z przyczyn wskazanych przez ten organ. Natomiast w motywach decyzji marginalnie przywołano przepisy art. 107 ust. 1 i 5 tej ustawy, z których ten pierwszy nie przewiduje sankcji w postaci odmowy przyznania świadczenia (zawiera ją art. 107 ust. 4a, obowiązujący już w chwili wydawania decyzji). Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy należy zatem zadbać o podanie właściwej podstawy prawnej przy zachowaniu zgodności części wstępnej decyzji z jej uzasadnieniem. W nawiązaniu do treści skargi zauważyć w końcu wypadnie, że organ administracji publicznej nie może odstąpić od wyjaśnienia przesłanek ustawowych. Ponieważ w niniejszej sprawie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nakazuje uwzględniać możliwość zapewnienia pomocy m. in. przez zstępnych, to chybiony jest zarzut skarżącego, że organ bez jego zgody ma w kręgu swojego zainteresowania jego dzieci. Ich sytuacja w omawianym zakresie też musi być wyjaśniona. W tym stanie rzeczy, skoro zarówno ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, jak i na konieczność wyjaśnienia sprawy w znacznym wymiarze, mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd nie dopatrzył się możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji, dlatego na mocy art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji. sw