IV SA/Gl 1101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r . sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 10, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 23, art. 24, art. 25 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił przyznania U. K. zasiłku rodzinnego na dzieci: D. K., R. K. i R. K.. W uzasadnieniu decyzji organ ten zaznaczył, że strona nie spełnia ustawowych warunków do otrzymania zasiłku rodzinnego, ponieważ dochód w [...] na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Nadto organ ten zaznaczył, że w przypadku męża strony, który w [...] zakończył pracę zawodową i przeszedł na emeryturę nie mają zastosowania unormowania dotyczące utraty dochodu. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła U. K.. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiła o przyznanie zasiłku rodzinnego. W motywach odwołania zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące nie przyjęcia w jej przypadku dochodu utraconego, skoro według jej rozumienia przepisów ustawy spełnia wymogi do takiej ich interpretacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawię art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie, a w szczególności postanowienia art. 1, art. 3 pkt 23 i 24, art. 8. Następnie organ ten przywołał ustalenia faktyczne poczynione w ramach postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że rodzina w [...] uzyskała dochód w wysokości [...] zł, a miesięczny dochód tej rodziny wynosi [...] zł co w przeliczeniu na jedną osobę dało kwotę [...] zł, która to przekracza ustawowe kryterium wynoszące [...] zł. Nadto organ ten nie uwzględnił okoliczności dotyczących utraty zatrudnienia przez męża strony i przejścia na emeryturę jako utraty i uzyskania dochodu. Fakt ten miał bowiem miejsce w roku bazowym to jest w [...], zatem w świetle obowiązujących przepisów nie może być uwzględniony. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną decyzję. W skardze tej wystąpiła o ponowne przeanalizowanie jej sytuacji. W motywach skargi zaznaczyła, że z decyzji organu odwoławczego nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić o należności bądź nienależności świadczenia rodzinnego. Organ ten omawia w suchy sposób ustawę o świadczeniach rodzinnych i brak w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek wykładni prawnej odnoszącej się do zasad ustalania dochodu utraconego i uzyskanego w szczególności do sytuacji przewidzianej § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Jej zdaniem przywołany przepis jest krzywdzący dla rodzin nieosiągających minimum kwalifikującego do zasiłku i co więcej nie jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 71 ust. 1, ponieważ ustawodawca zastosował tu swoistą karę dla ludzi, którzy stracili pracę, a następnie zostali ponownie zatrudnieni z upoważnieniem dającym prawo do zasiłku bądź przeszli na emeryturę, jak miało to miejsce w przypadku jej męża. Zaznaczyła także, że karę można wymierzyć, ale dopiero po wykazaniu winy, natomiast w tym przypadku nie ma żadnej winy, o czym stanowi art. 42 ust. 3 Konstytucji. Nadto podniosła, że dochód rodziny [...] faktycznie wynosił tyle ile ustaliły organy, natomiast w [...] dochód ten jest znacznie niższy i uprawnia do otrzymania zasiłku rodzinnego, ponieważ nie przekracza kwoty [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi tej organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i nie podzielił argumentacji skarżącej zamieszczonej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny dotyczący składu rodziny skarżącej, jak również wysokość dochodów uzyskiwanych przez rodzinę skarżącej w [...] i w [...] roku nie wzbudza żadnych kontrowersji i między organami administracji obu instancji a skarżącą i nie występuje rozbieżność stanowisk w tym zakresie, zatem postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie uznać należy za prawidłowe. Przeprowadzona z urzędu przez Sąd analiza materiału dowodowego nie dostrzegła uchybień, które nakazywałyby podjęcie działań z urzędu. W sprawie tej rozbieżność stanowisk związana jest z odmienną interpretacją przepisów dotyczących dochodu uzyskanego, a w szczególności dochodu utraconego. Z tego powodu niezbędnym jest przywołanie tychże przepisów. W pierwszej kolejności zasadnym będzie przywołanie unormowań dotyczących pojęcia dochodu rodziny. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei przez utratę dochodu stosownie do postanowień art. 3 pkt 23 widzi się utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych; utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego; wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast przez uzyskanie dochodu po myśli art. 3 pkt 24 powyższej ustawy jest uzyskanie dochodu spowodowane : zakończeniem urlopu wychowawczego; uzyskaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło; uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego; rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast według postanowień § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Natomiast nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że wystąpienie utraty bądź uzyskania dochodu uzależnione jest od łącznego wystąpienia dwóch wymogów. Pierwszym z nich jest zwiększenie lub zmniejszenie dochodu rodziny ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Wniosek taki wypływa z definicji słownikowych zamieszczonych w ustawie. Utratą jest bowiem stracenie czegoś lub kogoś, strata, ubytek, zanim natomiast uzyskanie to otrzymanie, osiągnięcie czy zdobycie. Drugim z nich jest to, aby zmniejszenie lub zwiększenie dochodu rodziny spowodowane było jedną z okoliczności, wymienionych w zamkniętym katalogu ujętym w treści przywoływanego art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie prawodawca wprowadził szczegółowe rozwiązanie związane z uzyskaniem i utratą dochodu w ciągu roku przewidziane treścią § 17 wyżej wymienionego rozporządzenia. Organy administracji trafnie zinterpretowały wskazany przepis uznając, że w przypadku, kiedy w tym samym roku rodzina z jednej strony traci dochód wymieniony w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie uzyskuje w tym samym roku inny dochód, który występuje w okresie ubiegania się o przyznanie zasiłku, to wówczas nie można mówić o dochodzie utraconym i dochodzie uzyskanym. Wniosek taki wpływa z treści § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Nadto tutejszy Sąd analogiczne stanowisko zajął w wyroku 14 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 573/06. Skoro organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepis, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, zatem nie można uwzględnić argumentów podnoszonych przez skarżącą w skardze skierowanej do Sądu, a dotyczących wadliwego ustalenia dochodu utraconego. Skarżąca podniosła w swojej skardze, że przyjęta przez organy administracji interpretacja wskazanego przepisu narusza postanowienia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ ustawodawca zastosował tu swoistą karę dla ludzi, którzy stracili pracę, a następnie zostali ponownie zatrudnieni z uposażeniem dającym prawo do zasiłku bądź przeszli na emeryturę. Stosownie do postanowień wskazanego przepisu "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie dostrzeżono w regulacji dotyczącej dochodu utraconego znamion naruszenia wskazanego przepisu Konstytucji. Wbrew stanowisku skarżącej nie można traktować unormowania dotyczącego dochodu utraconego i dochodu uzyskanego jako formy kary dla tych rodzin, które w "roku bazowym" utraciły, a następnie uzyskały dochód tyle, że niższy. Należy podkreślić, że w sytuacji rodziny mogą występować okresy, w których dochód rodziny uzyskiwany z jakiegoś źródła będzie ulegał zmianom, raz będzie wyższy innym razem będzie niższy i z tego powodu ustawodawca wprowadził sposób ustalania dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami polegający na odwołaniu się do dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Nadto należy zauważyć, że ustawodawca dysponuje możliwością ustalania kryteriów uprawniających do korzystania z form wsparcia ze środków publicznych. Przyjęte unormowanie nie różnicuje sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej, zatem zawiera w sobie elementy sprawiedliwości i uwzględnia postulat równości obywateli wobec prawa. Przyjęty sposób ustalania dochodu rodziny ma zastosowanie także i do takiego przypadku, jaki występuje w rozpatrywanej sprawie, że członek rodziny w trakcie roku bazowego zakończył pracę zawodową i przeszedł na emeryturę. W tej sytuacji występuje ciągłość uzyskiwania dochodu, zmieniła się natomiast jego wysokość, jednakże fakt ten nie daje podstaw do traktowania wskazanego dochodu za utracony, a przyjętego rozwiązania za formę kary, tak jak ujmuje to skarżąca. Skarżąca zarzuciła organom administracji, że uzasadnienie decyzji narusza reguły określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest w nim wykładni prawnej zacytowanych przepisów. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony, ponieważ organ odwoławczy skupił się na przytoczeniu wszystkich przepisów, które miały znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, jednocześnie organ ten wskazał, że w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy nie ma zastosowania utrata dochodu, ponieważ zmiany w źródle dochodu nastąpiły w roku bazowym, zatem organ ten odniósł się do stanu faktycznego i przywołał motywy, z powodu których nie zastosował przepisu o utracie dochodu, a zatem dopełnił obowiązku wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.