IV SA/Gl 1104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Renata Siudyka ( spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono W.O. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: P. i A.B. za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł (należność główna) oraz ustawowych odsetek. Zaskarżona decyzja w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] adwokat P.L. - kurator dla nieznanego z miejsca pobytu W.O. wniósł o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wskazał, że stan zdrowia dłużnika alimentacyjnego, brak źródła dochodów oraz perspektyw ich uzyskania uniemożliwia mu spłatę zadłużenia alimentacyjnego Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 pkt 9 i pkt 10, art. 30 ust. 2, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – dalej "ustawa") Prezydent Miasta B., odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku braku możliwości ustalenia, czy w sprawie dłużnika alimentacyjnego W.O. występują szczególnie uzasadnione okoliczności tj. sytuacja materialna, zdrowotna, lub jego stan rodziny, przemawiające za zastosowaniem wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia należności. W zbiorczym odwołaniu od czterech decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kurator wnosił o uchylenie decyzji stanowiących przedmiot odwołania i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji postąpił wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 Kpa i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zdaniem kuratora organ I instancji wyciągnął błędne wnioski z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył, że z informacji z Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w L. można było wyciągnąć wnioski co do sytuacji zdrowotnej dłużnika alimentacyjnego. Kurator wyraził również opinię, że skoro egzekucja wobec strony była częściowo skuteczna do [...], co wynika z informacji Komornika Sądowego w S., to należało przyjąć, że od tego okresu dłużnik znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, na którą złożyła się prowadzona wobec niego egzekucja komornicza, prowadzone postępowanie dotyczące zwrotu należności wypłaconych z funduszu świadczeń alimentacyjnych oraz sytuacja zdrowotna. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowił art. 30 ust. 2 ustawy, a zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Kolegium podkreśliło, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć . Zaakcentowało, że organ wydający decyzję działa w ramach tzw. uznania administracyjnego co jednak nie oznacza dowolności stanowiska organu wyrażonej w podjętej decyzji. Wybór poprzedzać ma należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Konstrukcja uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania podkreślając, że podjęto działania w celu ustalenia i udokumentowania aktualnej sytuacji dochodowej, rodzinnej, zdrowotnej i życiowej strony zgodnie z przepisami art. 7 Kpa i art. 77 Kpa. Stwierdziło, że dokładne ustalenie aktualnej sytuacji strony nie było możliwe czego konsekwencją była niemożność ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieją okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi w formie umorzenia należności w całości wraz z odsetkami. Kolegium podniosło również, że obowiązek alimentacyjny ciąży na każdym z rodziców, a system zabezpieczenia społecznego nie ma na celu zwolnienia w całości rodzica z ponoszenia kosztów utrzymania dzieci. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego, ani przepisów prawa, a uzasadnieniu decyzji podał motywy, którymi kierował się odmawiając przyznawanej ulgi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zasądzenie na rzecz kuratora kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy w zakresie sytuacji majątkowej zobowiązanego do zwrotu świadczenia alimentacyjnego i uznanie, że wyjaśnienie przedmiotowej sprawy w tym zakresie jest niemożliwe. Zdaniem kuratora w toku postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że dłużnik alimentacyjny jest osobą nie posiadającą dochodów, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponadto osobą, która przez pewien czas korzystała ze świadczeń ośrodków opieki społecznej, przytułków, a także osobą leczącą się psychiatrycznie. W opinii kuratora skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż dłużnik alimentacyjny jest osobą, która była hospitalizowana w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w L. to organ poprzestając na wyjaśnieniach placówki medycznej postąpił wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 Kpa i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaakcentował nadto, że zarówno stan zdrowia dłużnika alimentacyjnego, jak i jego źródła dochodu, a także perspektywy ich uzyskania, uniemożliwiają spłatę posiadanego przez dłużnika zadłużenia, a dalsze prowadzenie postępowania mającego na celu wyegzekwowanie od dłużnika należności jest bezcelowe z uwagi na jego sytuację i może skutkować dalszą marginalizacją społeczną dłużnika alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację, którą podniosło w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreśliło, że dobro dziecka jest wartością najwyższą podlegającą ochronie ze strony państwa. W piśmie z dnia [...], kurator skarżącego wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...], sygn. akt [...], został zwolniony z funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu W.O., a to w związku z ustaleniem miejsca pobytu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono W.O. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: P. i A.B. za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł (należność główna) oraz ustawowych odsetek. Rozstrzygnięcia te zapadły w oparciu o art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm. – dalej "ustawa") w brzmieniu: "Organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.". Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "organ może umorzyć". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jakiejkolwiek dowolności. Wręcz przeciwnie- działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa , uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 Kpa, jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Innymi słowy przesłanką zastosowania ulgi w postaci umorzenia powyższych należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ją podejmujący ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym oczywistym przy tym jest, że rozstrzygnięcie to winno zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w ramach ustawowego skrępowania, gdyż powinny wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. Ze względu na fakt, że decyzja wydawana na podstawie tej regulacji ma uznaniowy charakter tj. organ administracji ma prawo wybrać określonej treści rozstrzygnięcie, to rolą Sądu jest wyłącznie zbadanie, czy wybór ten poprzedzony został prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Ocenie podlega zatem to, czy zebrano pełny materiał dowodowy, a następnie czy rozpatrzono go w sposób wyczerpujący. Istotne jest więc, czy celem właściwego rozstrzygnięcia organ przeprowadził wszelkie niezbędne dowody i czy odniósł się do wszelkich podnoszonych przez stronę okoliczności. Poza jakąkolwiek kontrolą pozostaje natomiast celowość zajętego przez organ stanowiska. W przypadku decyzji uznaniowych bardzo istotne jest zatem ich uzasadnienie, bowiem to ono właśnie umożliwia poznanie przyjętego toku rozumowania. Organ winien więc w sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnić zajęte stanowisko. W tej mierze wskazać należy, że analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do uprawnionego wniosku, że nie zebrano pełnego materiału dowodowego. Również uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymogów zawartych w art. 107 § 3 Kpa, gdyż organy te nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W szczególności organy nie rozważyły, czy odmowa umorzenia wyżej wymienionych należności nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla wnioskodawcy i biorąc pod uwagę konkretną sytuację skarżącego nie spowoduje zagrożenia dla możliwości jego dalszej egzystencji, albo uniemożliwi mu zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych. Podstawą odmownego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w niniejszej sprawie było przyjęcie przez organy, że dokładne ustalenie aktualnej sytuacji skarżącego nie jest możliwe czego konsekwencją była niemożność ustalenia, czy istnieją okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi w formie umorzenia należności w całości wraz z odsetkami. Jak wynika z ustaleń organu I instancji skarżący ma [...] lat, leczył się w Wojewódzkim Szpitalu Neuropsychiatrycznym w L., jest osobą bezrobotną, która korzystała z pomocy społecznej. Nadto z wyjaśnień kuratora ustanowionego dla osoby nieobecnej wynikało, że skarżący nie posiada źródeł dochodu, ani perspektyw uzyskania dochodu, korzystał z przytułków, jest bezdomny. Organy obu instancji nie zweryfikowały tych kwestii jak również nie wyjaśniły sytuacji zdrowotnej skarżącego jakkolwiek z pisma Wojewódzkiego Szpitala Neuropsychiatrycznego w L. z dnia [...] (akta adm.- karta 6) wynikało, w jakich okres skarżący był hospitalizowany. Z akt sprawy wynika, że skarżący przebywa w Domu Pomocy Społecznej im. Brata Alberta w B. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i nie wskazuje jaka jest aktualna sytuacja skarżącego. Należy zauważyć, że organ zobowiązany był analizować sprawę na dzień podejmowania rozstrzygnięcia bowiem ustawodawca nie wskazał w art. 30 ust. 2 ustawy, jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego. Oznacza to, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Pogląd taki wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. (I OSK 371/11, publ.: www.nsa.gov.pl). Tak jednakże nie było bowiem w rozpatrywanej sprawie. Należy również wskazać na regulacje zawarte w art. 7 Kpa, które to obligują organy do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organy powinny w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa). Zdaniem Sądu organ naruszył wskazane przepisy. Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Nie przesądzając jednocześnie wyników ponownie prowadzonego postępowania wskazać godzi się, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny i okoliczności sprawy, a następnie dokonać ich oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz w aspekcie przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 p.p.s.a, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.