IV SA/Gl 1108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5 oraz art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 257, poz. 2259 ze zm.), art. 106 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał J.F. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych na miesiąc wrzesień 2012 r. dla A.F. w wysokości 40 zł, dla B.F. wysokości 40 zł, dla J. F. w wysokości 40 zł oraz dla I.F. w wysokości 40 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ ten przywołał wpierw przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a następnie odniósł się do sytuacji dochodowej rodziny strony i stwierdził, że dochód rodziny nie przekracza kryterium uprawniającego do otrzymania świadczenia w ramach programu dożywiania. Nadto organ ten stwierdził występowanie przesłanek uzasadniających udzielenie tej formy wsparcia. W końcowej części uzasadnienia organ ten odniósł się do sytuacji miasta Z. i podkreślił, że stronie przyznane zostało świadczenie pieniężne, ponieważ gmina nie jest w stanie zapewnić posiłków w jadłodajniach, a takie możliwości istnieją jedynie w szkołach i przedszkolach. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.F., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W motywach odwołania podkreślił, że organ pierwszej instancji mocą przedmiotowej decyzji oraz decyzji przyznającej zasiłek okresowy obniżył rodzinie świadczenia o 110 zł. Zdaniem odwołującego się działania takie podjęte zostały z uwagi na przyznanie rodzinie 100 zł pomocy finansowej z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym dzieckiem. W dalszej części odwołania strona odniosła się do systemu pomocy społecznej i uznała go za wadliwie skonstruowany, ponieważ promuje osoby o wyższych dochodach, a nie osoby faktycznie wymagające wsparcia. Następnie odwołujący się przybliżył sytuację materialną jego rodziny, w szczególności osiągane dochody oraz ilość środków finansowych przypadających na jednego członka rodziny na każdy dzień miesiąca. W końcowej części uzasadnienia odwołujący się odniósł się ponownie do kwestii o charakterze generalnym i zasad przyznawania świadczeń w ramach szeroko rozumianego systemu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, organ ten przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść unormowań prawnych mających w sprawie zastosowanie. W następstwie dokonanego zestawienia obowiązujących unormowań prawnych oraz sytuacji dochodowej i osobistej rodziny stwierdził, że spełnia ona wymogi do otrzymania żądanego świadczenia i takie świadczenie otrzymała w łącznej wysokości 160 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe świadczenie przyznawane jest w warunkach uznania administracyjnego, a organ pierwszej instancji nie przekroczył granic tego uznania. W końcowej części uzasadnienia organ ten przedstawił wyliczenia dotyczące wydatków rodziny i stwierdził, że przyznana wysokość świadczenia jest wystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. Nadto organ ten zwrócił uwagę na ograniczone możliwości finansowe gminy Z. i dostosowanie wysokości przyznanego świadczenia do tych możliwości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J.F., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, jak również powiązał ograniczenie wysokości przyznanego zasiłku przyznawanego w ramach programu dożywiania z otrzymaniem wsparcia w wysokości 100 zł z tytułu sprawowania opieki nad osobą w ramach świadczenia pielęgnacyjnego. Takie postępowanie ze strony organów pomocy społecznej uznaje za niewłaściwe i sprzeczne z intencjami władz centralnych. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał manipulacji, która jego zdaniem polega na tym, że kwota 17,40 zł całkowicie zaspokaja potrzeby żywieniowe czteroosobowej rodziny. Według wnoszącego skargę, kwota ta musi wystarczyć nie tylko na zakup żywności, ale także na zaspokojenie innych potrzeb rodziny i poszczególnych osób tę rodzinę stanowiących. W dalszej części skargi podniósł on, że Polska w ostatnim czasie ratyfikowała unormowania dotyczące praw osób niepełnosprawnych i okoliczność ta ma znaczenie dla interpretacji unormowań prawnych i z zakresu pomocy udzielanej osobom niepełnosprawnym. W podsumowaniu skargi J.F. zaznaczył, że system pomocy społecznej w Polsce jest niewydolny i nie przychodzi z właściwymi formami wsparcia do osób wymagających przyjścia im z pomocą, a zakres przyznawanych świadczeń jest niewystarczający dla zaspokojenia występujących potrzeb. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczne uzasadnienia do tego, które zamieściło w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola rozstrzygnięć podjętych w ramach niniejszego postępowania nie wykazała, aby organy administracji dopuściły się naruszeń prawa materialnego jak i prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że postępowanie administracyjne zostało uruchomione wnioskiem skarżącego z dnia 3 września 2012 r., skierowanym do organu pierwszej instancji, w którym wystąpiła o przyznanie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej (zasiłku stałego i zasiłku okresowego) oraz świadczenia w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W następstwie zgłoszonego wniosku organ pierwszej instancji w dniu 5 września 2012 r. przeprowadził w miejscu zamieszkania strony wywiad środowiskowy, a następnie wydał decyzję, mocą której przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej wysokości 160 zł na zakup żywności (zasiłek ten został przyznany na cztery osoby w wysokości po 40 zł na osobę) w miesiącu wrześniu 2012 r. W świetle tak przedstawiającego się stanu faktycznego przyjdzie odnieść się do stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie, jak również zwrócić uwagę na sytuację osobistą skarżącego. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do postanowień ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), ponieważ unormowanie to ma zastosowanie do świadczenia objętego zakresem kwestionowanej decyzji. Stosownie do postanowień art. 2 tej ustawy celem programu jest m. in. poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powyższej ustawy w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Po myśli art. 7 przywoływanej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przywołanie stanu normatywnego posiada w niniejszej sprawie istotne znaczenie, ponieważ wynika z niego, że pomoc ta ukierunkowana jest w szczególności na dwie kategorie osób a mianowicie na dzieci i osoby starsze, przy czym akcentuje się jeszcze występowanie u tych osób choroby lub niepełnosprawności. Nadto ustawa ta wprowadza kolejność przyznawanych form pomocy, a mianowicie wpierw posiłek a w drugiej kolejności świadczenie pieniężne na zakup posiłku. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, gmina Zabrze nie jest w stanie zapewnić posiłków w naturze i z tego powodu osobom spełniającym wymogi przyznawane jest świadczenie w formie pieniężnej. Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę to fakt, iż przedmiotowe świadczenie przyznawane jest w warunkach uznania administracyjnego i z wykorzystaniem pojęć niedookreślonych. Sygnalizowane uznanie administracyjne związane jest z wysokością przyznawanego świadczenia, otóż organy administracji przy jego przyznawaniu zobligowane są do uwzględnienia sytuacji dochodowej rodziny i możliwości w zakresie zaspokajania przez nią swoich niezbędnych potrzeb. Zatem wysokość przyznawanego świadczenia musi z jednej strony zmierzać do zaspokojenia niezbędnej potrzeby, natomiast z drugiej strony winna uwzględniać również możliwości pomocy społecznej, ponieważ one zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wyznaczają granice wysokości przyznawanych świadczeń. W przypadku rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do kluczowej kwestii, a mianowicie, czy organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły sytuację osobistą i dochodową rodziny skarżącego. W odniesieniu do tego elementu prowadzonego postępowania dowodowego przyjdzie zauważyć, że skarżący na żadnym etapie sprawy nie kwestionuje prawidłowości działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji, jak również przez organ odwoławczy, gdy idzie o wyjaśnienie sytuacji osobistej i dochodowej rodziny. Analiza akt administracyjnych przekazanych przez organy administracji pozwala stwierdzić, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie przeprowadziły wymagany wywiad środowiskowy przed wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również z aktywnym udziałem strony ustaliły jej sytuację dochodową. W świetle powyższych ustaleń uznać należy, że organy pomocy społecznej wypowiadające się w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i w tym zakresie nie dopuściły się uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Powyższe ustalenie posiada istotne znaczenie dla oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji organów pomocy społecznej, zwłaszcza, gdy uwzględni się fakt, że rozstrzygnięcie w sprawie podjęte zostało w warunkach uznania administracyjnego. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na pojawiające się w literaturze głosy kwestionujące możliwość kontrolowania decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne (zob. A. Błaś, Problemy sądowej kontroli uprawnień dyskrecjonalnych administracji publicznej /w/ Jednolitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, pod red. J. Filipka, Zakamycze 1999 r., s. 21 i nast.), jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli tego typu rozstrzygnięć jednakże, co również należy zaakcentować, zakres tej kontroli jest odmienny od zakresu kontroli decyzji związanych. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądu winna ograniczać się do weryfikacji przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz do zbadania, czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności bądź samowoli z jego strony. Mając na uwadze wyznaczone kryteria kontroli przyjdzie odnieść je do okoliczności związanych z sytuacją osobistą i dochodową skarżącego i jego rodziny. Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się do faktu spełniania przez rodzinę skarżącego wymogów do otrzymania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego i przywołał wysokość dochodu na jedną osobę w rodzinie. Równocześnie organ ten odwołał się do występowania w rodzinie przesłanki wymienionej w art. 7 pkt 2 – 15 i stwierdził, że rodzina spełnia wymogi do otrzymania wnioskowanej formy pomocy. Natomiast w dalszej części uzasadnienia organ ten wskazał, że gmina nie jest w stanie zapewnić realizacji przedmiotowego zadania w formie naturalnej poprzez zapewnienie posiłków i z tego też powodu przyznaje świadczenia stosownie do posiadanych możliwości, a zatem organ ten odwołał się do postanowień wynikających z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odniósł się w sposób rozbudowany nie tylko do sytuacji dochodowej rodziny skarżącego, jak również przeprowadził ocenę, czy przyznane skarżącemu świadczenie jest w stanie zaspokoić jego niezbędne potrzeby. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza doprowadziła go do konstatacji, że rodzina w oparciu o posiadane środki jest w stanie zaspokoić występujące w rodzinie potrzeby. W tym miejscu odnieść się należy do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a sprowadzających się do tego, że mocą decyzji władz centralnych podwyższono przysługujące skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne o 100 zł. Natomiast mocą decyzji organu pierwszej instancji obniżono rodzinie skarżącego zakres innych świadczeń przyznawanych o kwotę 110 zł, a tym samym sytuacja materialna rodziny uległa pogorszeniu, pomimo deklarowanego zwiększenia wsparcia ze strony władz centralnych. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego z punktu widzenia logiki wydaje się być prawidłowe i nie jest pozbawione słuszności, albowiem skarżący odnosi się wyłącznie do ilości środków, którymi może dysponować, jednakże stanowisko to nie uwzględnia kilku podstawowych faktów. Po pierwsze rodzina skarżącego utrzymuje się wyłącznie ze środków publicznych, a w zasadzie wyłącznie ze środków wypłacanych przez organy pomocy społecznej. Zakres tego wsparcia jest znaczny i w zasadzie umożliwia rodzinie funkcjonowanie, jak również zaspokajanie najniezbędniejszych potrzeb bytowych. Po drugie skarżący odnosi wysokość przyznanego świadczenia wyłącznie do określonego miesiąca i akcentuje, że w następstwie przyznanego świadczenia nie będzie w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb stojących przed rodziną, a zwłaszcza tych, które związane są z innymi potrzebami w zakresie zakupu odzieży, środków czystości i innych. Nadto nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że przedmiotem rozpatrzenia jest przyznanie świadczenia na zaspokojenie potrzeby, która już została dawno zaspokojona, ponieważ istotą rozpatrywanej sprawy jest wysokość zasiłku celowego na żywność przyznana na wrzesień 2012 r. Dodatkowo z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak również motywów skargi można wywnioskować, że skarżący traktuje przyznawane świadczenia z pomocy społecznej, jako stałe źródło utrzymania, a czasowe podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, jako podwyżkę przysługujących mu świadczeń. W tym miejscu przyjdzie stwierdzić, że według art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby możliwości i uprawnienia. Równocześnie dostrzec należy, że celem pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treści przywołanych unormowań wynika, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być ujmowane jako surogat wynagrodzenia, względnie innych świadczeń przysługujących z systemu ubezpieczeń społecznych. Pomoc społeczna jest domknięciem systemu zabezpieczenia społecznego i świadczenia z tego zakresu przysługują wyłącznie tym, którzy w danym momencie nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, zatem nie mogą być one ujmowane jako stałe źródło dochodu, a podwyższenie wysokości świadczenia wchodzącego w skład tego systemu nie może być ujmowane jako podwyższenie globalnej wysokości świadczeń przyznawanych danej osobie czy rodzinie. Nadto przyjdzie zauważyć, że w ramach pomocy społecznej przyznanie świadczenia nie jest celem samym w sobie, ponieważ świadczenie takie pełni funkcję środka do osiągnięcia celu, którym jest samodzielne zaspokajanie swoich potrzeb. Przy ocenie trafności rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ należy również mieć w polu widzenia inne okoliczności, a w szczególności zakres innych udzielanych rodzinie świadczeń. Jak było to już sygnalizowane mocą wniosku z dnia 3 września 2012 r. skarżący wystąpił również o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku okresowego. Jak wynika z informacji zamieszczonej w wywiadzie środowiskowym, pracownik socjalny wnioskował o przyznanie zasiłku okresowego w najniższej wysokości oraz odmowę przyznania zasiłku stałego. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że organy administracji podejmujące w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z tego prawa, natomiast kwestionowana przez skarżącego wysokość przyznanego świadczenia wchodzi już w zakres uznania przysługującego organowi administracji, a przeprowadzona powyżej analiza nie dała podstaw do przyjęcia, aby organy te naruszyły granice uznania administracyjnego i podjęły decyzję w sposób samowolny, sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami. W świetle powyższego uznać należy, że organy te nie dopuściły się naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie dostrzec, że argumentacja skarżącego odnosi się do sytuacji, która nie wystawia najlepszego świadectwa organom administracji, jak również wskazuje na brak wyczucia z ich strony sytuacji osób i rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący trafnie dostrzegł, że podmioty odpowiedzialne za realizację polityki społecznej w państwie zadecydowały o czasowym podwyższeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego realizowanego na rzecz dzieci o 100 zł i równoczesne ograniczanie wysokości innych świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej traktowane może być, jako forma sabotowania działań podejmowanych przez te organy. Takie ujęcie tego zagadnienia odwołuje się do zasad współżycia społecznego obowiązujących na gruncie prawa cywilnego. Natomiast sąd administracyjny uprawniony jest do badania jedynie legalności decyzji administracyjnej, a tym samym przy ocenie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nie może kierować się tymi wzorcami oceny działań organów administracji publicznej. Z tego też powodu podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności decyzji organu administracji. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić. mw