IV SA/Gl 1109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...]r. Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. wydał opinię służbową [...] dotyczącą funkcjonariusza w służbie przygotowawczej G. P. za okres służby od [...]r. do [...]r. W ocenie opisowej wskazał, że w okresie objętym opinią policjant nie poczynił widocznych postępów w zakresie doskonalenia umiejętności praktycznego wykorzystania nabytej wiedzy z zakresu stosowania przepisów prawa oraz obowiązujących procedur. Zaznaczono w niej, że opiniowany nie wywiązuje się należycie ze swoich obowiązków. Negatywnie oceniono również jego postawę wobec współpracowników oraz zaangażowanie w służbę. Wnioskiem końcowym omawianej opinii było stwierdzenie nieprzydatności opiniowanego do służby. Z opinią tą nie zgodził się G.P. składając odwołanie, w którym stwierdził, że jest ona krzywdząca, niesprawiedliwa i sporządzona w sposób tendencyjny. Zaznaczył, iż opinia zawiera subiektywne odczucia przełożonych, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Opinia nie zawiera faktów czy dowodów potwierdzających twierdzenia w niej zawarte. Odwołujący w obszernym uzasadnieniu odwołania zacytował treść z notatnika służbowego, z przeprowadzanych czynności kontrolnych wobec jego osoby podczas pełnienia służby zaznaczając, że w jego ocenie świadczą one o prawidłowym wykonywaniu przez niego czynności służbowych. Wskazał, że negatywna opinia o jego osobie związana jest z brakiem przychylności ze strony przełożonych oraz faktem jej sporządzenia nie w oparciu o obserwację pracy w terenie tylko gołosłowne opinie i oceny współpracowników. W dniu [...] r. Komendant Miejski Policji w R. uczynił adnotację na odwołaniu z której wynika, że opinia została sporządzona niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej bowiem została wydana przez nieuprawnionego przełożonego. Następnie Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. w dniu [...]r. wydał opinię służbową [...] dotyczącą G.P.. W opinii tej uznał, że opiniowany nie poczynił widocznych postępów w zakresie doskonalenia umiejętności praktycznego wykorzystania nabytej w trakcie szkolenia wiedzy z zakresu stosowania prawa oraz obowiązujących procedur. W uzasadnieniu zaznaczył, że opiniowany jest słabo zorientowany w zakresie struktury organizacyjnej jednostki oraz zakresu kompetencyjnego poszczególnych jej komórek i stanowisk. Samodzielna realizacja powierzonych funkcjonariuszowi zadań ciągle sprawia mu trudności, a sporządzana przez niego dokumentacja zawiera istotne pomyłki. Podał ponadto, że nawet podstawowe czynności w prowadzonych postępowaniach wyjaśniających sprawiają trudności opiniowanemu zatem przedłużają się one w czasie. Jednocześnie prowadzone z opiniowanym rozmowy instruktażowe oraz wskazywanie prawidłowego sposobu wykonania poszczególnych czynności nie przynoszą pozytywnych skutków. Powtarzające się wpisy w dziennikach kontroli i nadzoru o ujawnionych nieprawidłowościach w sposobie pełnienia i dokumentowania służby przez opiniowanego świadczą o braku zdolności analitycznych oraz jego obojętnym stosunku do wykonywanej pracy. Również wpisy w jego notatnikach służbowych dotyczące błędów ujawnionych w trakcie jego służby podczas kontroli oraz negatywne sformułowania w ocenie jego postępowania w trakcie rozliczeń po służbie nie wpłynęły na poprawę zachowania funkcjonariusza. Organ wskazał, że jedynie pełniąc służbę z doświadczonymi funkcjonariuszami opiniowany jest w stanie prawidłowo wykonywać swoje obowiązki. Próby kierowania go do służby z mniej doświadczonymi policjantami, czy sprawdzenia go jako dowódcy patrolu wykazywały brak jego umiejętności w zakresie analizy informacji, znajomości procedur a także niskie zaangażowanie, co z kolei powodowało konieczność udzielania pomocy przez inne patrole. Jednocześnie organ zaznaczył, że opiniowany kontynuuje studia magisterskie w dziedzinie ekonomii, jednakże nie jest zainteresowany samodoskonaleniem zawodowym ograniczając się jedynie do uczestniczenia w obowiązkowych zajęciach. Mając na uwadze wyniki kontroli, odpowiedzi opiniowanego na pytania z zakresu podstawowych informacji zadawanych w trakcie odpraw organ uznał, iż w doskonaleniu zawodowym funkcjonariusz ten uczestniczy jedynie biernie, nie potrafi przyswoić sobie wiedzy przekazywanej w trakcie szkoleń czy rozmów instruktażowych. Błędy, które popełnia opiniowany mogą go w przyszłości narazić na odpowiedzialność dyscyplinarną a w skrajnych przypadkach karną. Organ wskazał ponadto, że opiniowany w zasadzie nie przejawia trudności w komunikacji jednakże nie potrafi przełożyć konkretnego komunikatu słownego na działanie. Brak zdolności analitycznych i brak krytycznego stosunku do swojej pracy bardzo ogranicza jego możliwości w zakresie samokształcenia. Jednocześnie organ zaakcentował, że opiniowany wśród kolegów ma opinię osoby na której nie można polegać i zdarza się, że proszą oni aby zwolnić ich od pełnienia służby w patrolu razem z opiniowanym bowiem obawiają się oni skutków błędów popełnianych przez niego. Dalej zaznaczono, że funkcjonariusz ma problemy z dokonywaniem gradacji zadań co często prowadzi do nieterminowego ich wykonywania lub nieprawidłowej realizacji. Ma problemy w pracy zespołowej, nie potrafi realnie ocenić własnych możliwości. Zdarza mu się przejawić szkodliwą rywalizację, której skrajnym przykładem była odmowa przyjęcia pomocy oferowanej przez innych policjantów w trakcie wykonywania przez opiniowanego czynności związanych z ujawnionymi środkami odurzającymi, którą tłumaczył słowami "zabiorą mi wynik". Ostatecznie pomoc przyjął po wykazaniu mu już popełnionych błędów oraz po zadaniu kilku pytań dotyczących sposobu dalszego wykonywania czynności. W konsekwencji organ uznał, że opiniowany nie jest przydatny do służby. Z powyższą opinią nie zgodził się G.P. wskazując, iż w sprawie została już wydana opinia służbowa od której złożył odwołanie, lecz nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi. Natomiast w dniu [...]r. odwołujący został zapoznany z nową opinią służbową sporządzona przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komisariatu Policji w R.. Opinia ta była nieco zmieniona w stosunku do poprzedniej jednakże wniosek końcowy był taki sam. W ocenie odwołującego takie postępowanie organów nie jest do pogodzenia z zasadą pisemności oraz narusza w sposób istotny jego prawo do obrony. Podał również, że w dniu [...]r. zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 ustawy o Policji powinien być mianowany do służby stałej. Pomimo, że termin ten już minął odwołujący nie został w żaden sposób powiadomiony o jakichkolwiek decyzjach w tej sprawie. Odnosząc się do treści opinii wskazał, że jest ona krzywdząca i niesprawiedliwa oraz sporządzona została w sposób tendencyjny naruszający zasady opiniowania funkcjonariuszy policji. Ponownie podał, że opinia nie zawiera żadnych faktów czy dowodów potwierdzających zawarte w niej stwierdzenia wskazujące na brak przydatności do służby. Zaznaczył również, że w opinii pominięto pozytywne wydarzenia z przebiegu służby. Wskazał, że w opiniowanym okresie na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]r. otrzymał dodatek służbowy. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano, że odwołujący "wzorowo wykonuje swoje obowiązki służbowe, wykazuje się własną inicjatywą, aktywnością oraz dużym zaangażowaniem w podjętych czynnościach służbowych. Jest policjantem wysoce mobilnym i sumiennym". Zaznaczył ponadto, że pominięty został fakt mianowania go w dniu [...]r. na wyższy stopień służbowy sierżanta policji. Przy czym generalną zasadą awansowania na wyższy stopień był wymóg uzyskania pozytywnej oceny wykonywania obowiązków służbowych. Wskazał również, że w opiniowanym okresie nie prowadziło się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, nie był zawieszony w służbie, nie przeprowadzano z nim rozmów dyscyplinujących oraz, że nie przypomina sobie rozmów instruktażowych. Uznał, że opinia opiera się nie na faktach lecz na rzekomych sugestiach anonimowych policjantów, zarzucających mu niekoleżeńskość bądź niechęć tychże policjantów do pełnienia służby z odwołującym. Ponownie przytoczył treści notatek z przeprowadzonych kontroli. W konsekwencji uznał, iż cały proces opiniowania budzi szereg wątpliwości co do jego prawidłowości, a twierdzenia zawarte w opinii zostały sformułowane na podstawie incydentalnych zdarzeń, które miały miejsce w toku wykonywania przez odwołującego czynności służbowych. Żaden z wniosków nie miał natomiast potwierdzenia w sprawowanym bezpośrednio nadzorze w trakcie pełnienia przez niego służby. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Komendant Miejski Policji w R. postanowił powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej, która w sprawozdaniu z dnia [...]r. uznała bezzasadność zarzutów zawartych w odwołaniu. Następnie Komendant Miejski Policji w R. pismem z dnia [...]r., nr [...] poinformował G.P. o fakcie podjęcia decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.P. przywołał argumenty zawarte w odwołaniu oraz zaznaczył, że stosowanie do treści art. 107 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, którego została pozbawiona skarżona decyzja Jednocześnie decyzja ta nie zawiera pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, a ponadto w skład komisji do spraw rozpoznania odwołania od opinii powołano osobę, której postępowanie zostało przez skarżącego zakwestionowane w samym odwołaniu, co powoduje, że przesłanka bezstronności komisji nie została zachowana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego – uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne zostały określone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Sądów Administracyjnych istnieją rozbieżności w zakresie możliwości zaskarżenia do sądu opinii służbowej funkcjonariuszy służb mundurowych. Jednakże postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., w sprawie Tw 5/05 OTK-B 2006/6/253 uznano, że wydana stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego Funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) ostateczna decyzja w sprawie zatwierdzenia opinii służbowej może zostać zaskarżona i polegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pogląd ten w zasadzie został zaakceptowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 65/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 24/09, czy postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OZ 93/08 zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym wskazuje się, że opinia służbowa jest jednostronnym aktem przełożonego, który oddziaływuje zarówno na sferę osobistą opiniowanego, jak i jego sferę majątkową. Może bowiem wpłynąć na na ocenę przydatności zawodowej takiej osoby, a nawet przesądzić o dalszym jego zatrudnieniu. Nadto może mieć wpływ na utratę lub ograniczenie prawa do nabycia pewnych świadczeń majątkowych związanych ze stosunkiem służbowym, które uzależnione są od oceny pracy funkcjonariusza, a co się z tym wiąże ma charakter decyzji administracyjnej. Wskazuje się również, że § 11 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji (...) wprost stanowi o obowiązku wydania decyzji, co z kolei należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie pojęcia "decyzja" obowiązujące w języku prawniczym oraz procedurze administracyjnej. Podkreśla się również, że sprawy opiniowania funkcjonariuszy nie należą do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, co stanowiłoby negatywną przesłankę procesową stosownie do treści art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Podległością służbową jest bowiem jedynie obowiązek poddania się przez funkcjonariusza czynnościom opiniowania przez przełożonego. Czym innym jest natomiast konieczność akceptacji stwierdzeń zawartych w opinii. Ta sfera bowiem nie jest już związana z podległością służbową. Funkcjonariusz nie musi akceptować treści opinii służbowej, wręcz przeciwnie, ma możliwość kwestionowania jej treści, czy błędów proceduralnych związanych z jej wydaniem. Stanowisko to jest w pełni aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności zaznaczyć należy, że obecnie kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy Policji reguluje nowe rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), które nieco modyfikuje zasady opiniowania funkcjonariuszy, jednakże w myśl § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl natomiast § 11 cytowanego rozporządzenia wchodzi ono w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc od 16 września 2010 r. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przyjdzie stwierdzić, że Sąd uznał, iż pismo Komendanta Miejskiego Policji w R. informujące o utrzymaniu w mocy opinii służbowej jest decyzją administracyjną. Zawiera ono bowiem cechy, które są niezbędne do uznania go za taką właśnie decyzję. Posiada minimum elementów od których istnienie decyzji jest uzależnione. Została ona wydana przez organ uprawniony do jej wydania i w granicach jego kompetencji, została podpisana oraz wskazuje jej adresata oraz wydana została w oparciu o obowiązuje przepisy. Przywołano również podstawę prawną jej wydania. Decyzja ta nie zawiera natomiast uzasadnienia. Braku tego nie konwaliduje znajdujące się w aktach sprawy sprawozdanie Komisji powołanej do rozpatrzenia odwołania. W oparciu bowiem o takie sprawozdanie organ właściwy winien podjąć decyzję, a stanowisko komisji ma jedynie charakter opiniodawczy i w żadnym wypadku nie jest wiążące. Organ podejmuje więc decyzję samodzielnie. Ma zatem obowiązek samodzielnie ocenić materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, co powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Winien również wskazać na których z zebranych dowodów oparł swoje rozstrzygnięcie. W dalszej kolejności wskazać należy, iż konsekwencją uznania, iż opinia służbowa jest decyzją administracyjną jest konieczność poddania jej rygorom wynikającym z przepisów K.p.a., a w tym w szczególności z art. 107 wskazanej ustawy. Przy czym istota opinii sprowadza się do wyrażenia oceny przez właściwe organy spełnienia przez opiniowanego stawianych wymagań według kryteriów określonych w rozporządzeniu. Tak więc decyzja administracyjna mocą której organ odwoławczy utrzymuje kwestionowaną przez funkcjonariusz opinię, jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym i jako taki nie może nosić cech dowolności. Decyzja taka winna być podjęta w wyniku wszczechstronnej oceny danego przypadku, która dokonywana jest na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ jednej z możliwych konsekwencji wynikającej z zastosowanej normy prawnej. Jednakże, jak już wyżej wskazano uznanie nie może nosić cech dowolności. Tym bardziej, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Polega ona bowiem na badaniu, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Zasadniczo więc kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ w toku postępowania podjął niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano i rozpatrzono wszelkie dowody oraz przede wszystkim, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dlatego przy kontroli decyzji uznaniowych tak istotne jest prawidłowe sporządzenie ich uzasadnienia. Zgodnie z regulacja art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto zaznaczyć należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania zgodnie z którą funkcja organu odwoławczego nie polega li tylko na zbadaniu prawidłowości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę, może również uzupełnić materiał dowodowy, który winien ocenić na tle dotychczas zebranego. Zatem organ odwoławczy winien rozpoznać żądania strony, zarzuty, wnioski oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia decyzji powoduje, że skarżona decyzja nie może zostać skontrolowana przez Sąd. Uniemożliwiona bowiem zostaje konieczność zbadania legalności takiego rozstrzygnięcia. Wada ta stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej poczynionych rozważań, a sprowadzają się do dokonania przez organ oceny wszystkich okoliczności sprawy, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, lub ewentualnym jego uzupełnieniu, a następnie podjęciu decyzji i prawidłowym jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, które pozwoli na ewentualną kontrolę legalności tego rozstrzygnięcia. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w sprawie tej pierwotnie została wydana opinia służbowa przez organ, który nie był uprawniony do jej wydawania. Opiniowany odwołał się od tej opinii, a jego odwołanie nie zostało rozpoznane. Należy jedynie przypomnieć, że rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu administracyjnym dla swojej ważności wymagają aby zostały wydane przez uprawniony organ w granicach jego kompetencji, w przeciwnym razie nie będą stanowiły decyzji administracyjnych. Podpis uprawnionej osoby przesądza o istnieniu decyzji. Zatem decyzja podpisana przez osobę nie będącą uprawnioną do jej wydania będzie decyzją nieistniejącą. W sytuacji natomiast wniesienia odwołania od decyzji nieistniejącej należy stwierdzić jego niedopuszczalność. W tym zakresie nie wystarczy bowiem sporządzenie notatki, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.