IV SA/Gl 1110/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008r . sprawy ze skargi L. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Komendant Miejski Policji w R. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 97 ust. 5 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ) oraz § 1 ust. 1 pkt 5 § 6 pkt 4 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zawierania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ) odmówił przyznania L. G. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może nastąpić poprzez przydział lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego lub też poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Stosownie do postanowień art. 92 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, co oznacza, że równoważnik taki może być przyznany, jeżeli nie zachodzi przesłanka negatywna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Regulacja ustawowa doznaje rozwinięcia w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 pkt 5 przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego w miejscu zamieszkania lub miejscowości pobliskiej. Z unormowań zamieszczonych w przepisach prawa nie wynika wiązanie prawa do równoważnika z powierzchnią lokalu mieszkalnego, którym dysponuje policjant, zatem posiadanie lokalu mieszkalnego jest przesłanką negatywną dla otrzymania takiego równoważnika. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że strona posiada [...] na podstawie [...] z dnia [...] r., który nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z tego też powodu nie przysługuje L. G. prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. do [...] r. Fakt posiadania lokalu, który nie odpowiada wymogom w zakresie powierzchni nie stanowi podstawy do przyznania przedmiotowego równoważnika. Odwołanie od powyższej decyzji do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w terminie wniósł L. G. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniósł, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje w opozycji do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05, w którym stanowi się, że przedmiotowy równoważnik przysługuje także za posiadanie lokalu, który nie odpowiada wymogom w zakresie powierzchni. Nadto odwołujący powołał się na treść art. 88 ustawy o Policji, który określa, gdzie dany lokal ma być położony jak również, jakie musi spełniać wymogi w zakresie powierzchni. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść stosownych w sprawie przepisów ustawy o Policji. W następstwie przeprowadzonej analizy przytoczonych przepisów organ ten doszedł do przekonania, że przedmiotowy równoważnik przysługuje za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby względnie w miejscowości pobliskiej, a przepisy te nie łączą prawa do tego równoważnika z powierzchnią zajmowanego lokalu, to jest z tym czy spełnia on normy zaludnienia czy też nie. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił sytuację prawną policjanta ubiegającego się o poszczególne świadczenia dotyczące przyznania pomocy w zakresie pomocy mieszkaniowej. W następstwie przeprowadzonej analizy doszedł do przekonania, że w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego, jak również przyznaniu pomocy finansowej istotne znaczenie mają przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Natomiast w przypadku równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ten element nie ma wpływu na przyznanie bądź odmowę przyznania świadczenia, ponieważ według przepisów ustawy i rozporządzenia równoważnik ten przyznaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Odnosząc przywołane przepisy do sytuacji strony organ ten uznał, że L. G. posiada lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej [...] m, a więc niezgodnej z przysługującymi mu normami zaludnienia, z tego też powodu otrzymał on pomoc finansową na [...]r. jednocześnie domaga się przyznania równoważnika za okres od [...] r. do [...] r., czyli za okres wcześniejszy niż przyznana została mu pomoc finansowa na [...]. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji odbiega od poglądu przywołanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże organ ten zaznaczył, że stanowisko sądów w tym zakresie nie jest jednolite, ponieważ występują wyroki, w których sądy przyjmują pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł L. G., który wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpił o jej uchylenie. W motywach skargi podniósł, że organy administracji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przyjęły stanowisko, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jedynie wówczas, gdy policjant nie dysponuje takim lokalem w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ze stanowiskiem prezentowanym przez organy administracji skarżący nie może się zgodzić, ponieważ jest ono efektem błędnej wykładni mających zastosowanie przepisów prawa. Skarżący ponownie dokonał analizy unormowań prawnych i doszedł do przekonania, że przedmiotowy równoważnik przysługuje również wówczas, gdy zajmowany lokal nie spełnia norm zaludnienia i w tym zakresie odwołał się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w 1999 r. i w 2000 r. Nadto podniósł, że zaskarżona decyzja podpisana została przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który zgodnie z art. 268 a Kodeksu postępowania administracyjnego nie został upoważniony do jej wydania, a w każdym razie nie wykazał tego w tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w K. wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej jaką zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Natomiast odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną, uznał on ten zarzut za nieuprawniony, ponieważ Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] w sprawie podziału zadań między [...] Komendanta i zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 4 R. L. nadzoruje realizację czynności mieszczących się w zakresach szczegółowych zadań Wydziału A, na podstawie decyzji [...] z dnia [...] r. upoważnił [...] Komendanta do reprezentowania na zewnątrz i podejmowania decyzji w zakresie nadzorowanych i podległych im komórek organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 145 § 1 pkt 2 Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga musiała zostać uwzględniona i to z przyczyn podniesionych przez skarżącego. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest przywołać treść art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, przywołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja administracyjna zawierająca wszystkie te elementy jest decyzją prawidłową pod względem formalnym, natomiast w przypadku braku któregoś z wyżej wymienionych elementów, bądź jego wadliwości, mamy do czynienia z wadą decyzji, przy czym wada ta może mieć istotne znaczenie dla jej prawidłowości. W literaturze prawniczej wskazuje się, że do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ administracyjny akt jest jedynie projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego ( B. Adamiak. Wadliwość decyzji administracyjnej. Wrocław 1986 r. s. 50), a wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa występuje wówczas, gdy m.in. decyzja jest wydana przez osobę nie posiadającą do tego upoważnienia organu ( J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Beck. 2004 r. s. 729 ). Po myśli art. 268 a Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu organu administracyjnego winno być udzielone imiennie na piśmie, z podaniem daty, od której obowiązuje lub okresu, na jaki jest udzielane, a także winno wskazywać, co najmniej przedmiotowy zakres przekazanych uprawnień. Upoważnienie takie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielane jednorazowo do wydania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych ( C. Martysz /w/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan. Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003 r. s. 669 ). Powyższe rozważania są konieczne i istotne, ponieważ skarżący w skardze zakwestionował prawidłowość wydanej decyzji z uwagi na podpisanie jej przez osobę nieuprawnioną. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącego i przedłożył dokumenty, które jego zdaniem pozwalają [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na podpisywanie decyzji administracyjnych w tym i zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych dla [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. [...] R. L. wynika z treści decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a w szczególności z treści § 1 tej decyzji, w której upoważnia się [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. do reprezentowania na zewnątrz i podejmowania decyzji w zakresie nadzorowanych i podległych im komórek organizacyjnych KWP w K. Nadto z § 1 ust. 3 pkt 4 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Nr [...] z dnia [...] r. wynika, że wskazany powyżej [...] Komendanta nadzoruje czynności mieszczące się w zakresach szczegółowych zadań Wydziału A, do którego należą sprawy dotyczące świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego. Przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja nie może zyskać aprobaty tutejszego Sądu. Z postanowień § 1 decyzji z dnia [...] r. wynika, że [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. upoważnieni zostali do reprezentowania na zewnątrz i do podejmowania decyzji w zakresie nadzorowanych i podległych komórek organizacyjnych KWP w K. Unormowanie to nie odpowiada wskazanym powyżej uregulowaniem dającym podstawę do podpisywania decyzji administracyjnych, ponieważ skierowane jest do stanowiska "[...] Komendanta" a nie do konkretnej z imienia i nazwiska wskazanej osoby. Ponadto za przyjęciem wskazanego sposobu interpretacji tego przepisu decyzji przemawia treść postanowień § 3 pkt 1, czy też § 5 przywoływanej decyzji. Ze wskazanych uregulowań wynika, że przedmiotowa decyzja określa zakres kompetencji poszczególnych stanowisk w aparacie pomocniczym Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz zawiera możliwość udzielania indywidualnego upoważnienia do działania w jego imieniu. Nadto zgodnie z brzmieniem § 6 tejże decyzji Naczelnik A KWP w K. odpowiedzialny jest za sporządzenie dla [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. indywidualnych imiennych upoważnień do działania w jego imieniu i ich aktualizację. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja nie może pełnić podstawy do skutecznego powoływania się na posiadane pełnomocnictwo do wydawania decyzji administracyjnych. Wskazanej funkcji nie pełni także druga decyzja przywołana przez organ odwoławczy, a mianowicie z dnia [...] r. Decyzja ta zawiera jedynie unormowania dotyczące podziału zadań między [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., zatem nie zawiera ona żadnych elementów, które mogą stanowić podstawę dla podejmowania przez nich decyzji administracyjnych. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego podpisana została przez osobę, która nie dysponuje upoważnieniem udzielonym w prawem przewidzianym trybie. W tej sytuacji organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzję podpisała osoba nie dysponująca prawidłowo udzielonym mu upoważnieniem, a okoliczność ta wyczerpuje przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych przewidzianych treścią art. 156 § 2 tego Kodeksu. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a okoliczność ta po myśli art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) wyczerpuje znamiona stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skutkiem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego, w wyniku, czego sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Z uwagi na fakt, że zaskarżoną decyzję podpisała osoba nieupoważniona, tutejszy Sąd uwzględniając skargę stwierdził jej nieważność, nie wypowiada się co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ dopiero prawidłowo funkcjonujący organ administracji publicznej będzie musiał w sprawie się wypowiedzieć. Z uwagi na fakt, że mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za zajmowany lokal Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. su.