IV SA/Gl 1117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2014 r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ty., pełnomocnik M. K. domagał się zmiany decyzji tego organu z dnia [...] r. o nr [...] i przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc październik 2006 r. w wysokości 1 500,- zł. oraz zasiłku rodzinnego za okres od 1 kwietnia do 31 lipca 2007 r. w wysokości 48,- zł. miesięcznie, jak również dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,- zł. miesięcznie za ten sam okres. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a.") oraz art. 5 ust. 3, art. 7 pkt 5, art. 9 ust. 3, art. 25 ust., art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), odmówił dokonania zamiany decyzji własnej z dnia [...] r., mocą której odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za miesiąc wrzesień 2006 r. z uwagi na posiadany przez nią dochód, który nie uprawniał do przyznania tych świadczeń. Jednocześnie wskazywał, że dopiero w miesiącu październiku 2006 r. strona uzyskała prawo do wnioskowanej pomocy nie kwalifikowała się jednak do przyznania pomocy w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 lipca 2007 r., gdyż nie spełniała ustawowych przesłanek do przyznania pomocy wynikających z art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując analizy złożonych przez stronę oświadczeń z dnia - 20 września i 15 listopada 2007 r. organ uznał, że został wprowadzony w błąd co do daty, od której strona razem z ojcem wspólnie wychowuje córkę D., co miało miejsce od dnia jej uznania, tj. 6 marca 2007 r. W terminowo wniesionym odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik M. K. domagał się jej zmiany, jak również decyzji z dnia [...] r., postulując o przyznanie wnioskowanych świadczeń. Wskazywał, że decyzja organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa i była następstwem wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Dodatkowo, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji z dnia [...] r. oraz art. 107 K.p.a. poprzez niezawarcie w niej pouczenia o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył według chronologii zdarzeń dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując przy tym podstawy prawne wydanych na rzecz M.K. decyzji administracyjnych począwszy od 2006 r. oraz opisał jej wniosek z dnia 22 kwietnia 2014 r., złożony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. w dniu 25 kwietnia 2014 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy zaznaczył, iż decyzją z dnia [...] r., nr [...], stronie zostało przyznane prawo do zasiłku rodzinnego na D. K. (córkę strony i P. M. F.) w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2008 r. w wysokości 48,-zł. miesięcznie, jednorazowy dodatek z tytułu urodzenia dziecka i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 170.- zł. miesięcznie. Po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] r. o nr [...] organ I instancji zmienił stronie z dniem [...] r. decyzję z dnia [...] r. (nr [...]) w ten sposób, że: odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka za miesiąc wrzesień 2006 r. (pkt 1 decyzji), przyznał prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości po 48,-zł. miesięcznie i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka w wysokości po 170,-zł. miesięcznie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. dla córki D.K. (pkt 2), oraz przyznał prawo do zasiłku rodzinnego od dnia 1 do dnia 31 sierpnia 2007 r. w wysokości po 48,-zł. Miesięcznie (pkt 3). Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji stwierdził, że łączna kwota świadczeń w wysokości 2 590,- zł., wypłacona stronie w okresie miesiąca września 2006 r. - dotycząca zasiłku rodzinnego w wysokości 48,-zł., dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,-zł., jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka w wysokości 1500,- zł. i za okres od 1 kwietnia do 31 lipca 2007 r. - zasiłku rodzinnego w wysokości 48,-zł. miesięcznie, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,-zł. miesięcznie była nienależnie pobranym świadczeniem oraz wezwał ją do zapłaty tej kwoty wraz z odsetkami. Na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] utrzymało ją w mocy i decyzja ta jest już prawomocna. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o zmianę decyzji z dnia [...] r., na podstawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ zauważył, że zgodnie z tym przepisem jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Jednakże przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie. Kwestie wzruszenia będących w obrocie prawnym decyzji ostatecznych zostały bowiem uregulowane w sposób wyczerpujący w przepisach K.p.a., które przewidują, że decyzje takie dotknięte różnego typu wadami mogą być wyeliminowane z obrotu prawnego we właściwym trybie bądź wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności postępowania. Wobec tego art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w sposób przewidziany przepisami K.p.a. lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że strona nie wnosiła odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 5 kwietnia 2012 r. i nie została ona także wzruszona na wniosek strony w żadnym nadzwyczajnym trybie przewidzianym w przepisach K.p.a. W tym stanie rzeczy, wydanie decyzji zmieniającej merytorycznie ostateczną decyzję z dnia [...] r., w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalne. Organ I instancji słusznie zatem odmówił dokonania zmiany decyzji z dnia [...]r. zgodnie z wnioskiem pełnomocnika strony, choć z innych przyczyn. W rozpatrywanej sprawie bez znaczenia pozostawał fakt, iż organ I instancji doręczył decyzję wyłącznie stronie z pominięciem jej pełnomocnika, bowiem jest już ugruntowany pogląd judykatury, iż doręczenie pisma stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na fakt, iż pełnomocnik strony wniósł w jej imieniu odwołanie od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie. Tym samym strona nie doznała żadnej szkody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1937/11, Lex nr 1341518). Dodatkowo, zarzucany przez pełnomocnika strony brak pouczenia w decyzji o prawie do wniesienia odwołania nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wykazano wcześniej pełnomocnik wniósł odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na jego treść, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przekraczające granicę uznania administracyjnego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] r. pomimo zaistnienia ku temu przesłanek w postaci błędu w ustaleniach faktycznych organów orzekających w sprawie, który polegał na przyjęciu, że od 6 marca 2007 r., tj. daty uznania w Urzędzie Stanu Cywilnego w T. córki M. K. – D. L. przez ojca P. M. F., co odnotowano w akcie jej urodzenia, skarżąca razem z nim wychowuje córkę a faktycznie stało się tak dopiero od dnia 1 sierpnia 2007 r. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej dokonał analizy konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako odrębnego i samodzielnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej oraz zakreślił ogólne przesłanki pozwalające na zmianę w tym trybie wadliwej decyzji z dnia [...] r., powołując się na poglądy judykatury. Podniósł, że organ odwoławczy winien z urzędu sprostować tą decyzję, bądź zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa skierować sprawę "w trybie kodeksowym", skoro taką formę uznawał za dopuszczalną i uzasadnioną okolicznościami faktycznymi. Akcentował również treść wniosku z dnia 22 kwietnia 2014 r. o zmianę decyzji i w konsekwencji nieuprawnione nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Formułując zarzuty domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do przedstawionych w skardze zarzutów, uznając je za bezzasadne i nieznajdujące poparcia w orzecznictwie i doktrynie. Jeszcze raz zajął stanowisko, iż przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie, a kwestie wzruszenia będących w obrocie prawnym decyzji ostatecznych zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w przepisach K.p.a., które przewidują, że decyzje takie dotknięte różnego typu wadami mogą być wyeliminowane z obrotu prawnego we właściwym trybie bądź wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć oraz obejmuje orzekanie m. in. w sprawach na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Sąd przy rozstrzyganiu ma na uwadze granice sprawy nie jest natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przesłanką zastosowania unormowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Użyty w przepisie zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Aby wyeliminować kontrolowane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (wówczas decyzja podlega uchyleniu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) bądź też zaistnienie przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (wówczas stwierdza się nieważność decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec sformułowanych przez pełnomocnika skarżącej wniosków zawartych w skardze należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie przedstawionych przez organ akt sprawy. Sądy te nie rozstrzygają o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustalają, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] r., Nr [...], która została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2014 r. w sprawie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] r. o nr [...], mocą której odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc wrzesień 2006 r. (pkt 1 decyzji) oraz przyznano na rzecz jej córki D.K. od dnia 1 października 2006 r. do 31 marca 2007 r. prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 48,- zł. miesięcznie i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,- zł. miesięcznie (pkt 2), jak również przyznano na rzecz jej córki D. K. za miesiąc sierpień 2007 r. prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 48,- zł. miesięcznie. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest ustalenie, że istnieje tożsamość spraw w znaczeniu materialnoprawnym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w sprawie objętej niniejszą skargą a decyzją ostateczną organu pierwszej instancji z dnia [...] r., nr [...], która została wydana po wznowieniu postępowania, mocą której z dniem 4 sierpnia 2006 r. uchylono decyzję nr [...] z dnia [...] r. (pkt 1) i odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku za miesiąc wrzesień 2006 r. (pkt 2) oraz przyznano prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. w postaci jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc październik 2006 r. i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. (pkt 3). Oba te orzeczenia dotyczą prawa skarżącej do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku za okres od września 2006 r. do 31 marca 2007 r. na rzecz jej córki D. K. (ur. 30 marca 2006 r.). Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie. Dla porządku z urzędu przyjdzie odnotować, że podejmowane były nieskuteczne próby wzruszenia decyzji ostateczną organu pierwszej instancji z dnia [...] r. (por. decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i uchylająca ją decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r.). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie wnosiła odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz nie zostały one wzruszone na jej wniosek w żadnym nadzwyczajnym trybie, przewidzianym w przepisach K.p.a. (k. 31 i 161 akt administracyjnych). Tym nie mniej obie wymienione decyzje dotyczą tej samej decyzji z dnia [...]r., nr [...] (pierwsza ją uchyliła a druga zmieniła). Tymczasem obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotyczyły zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i zostały wydane na podstawie art. 155 K.p.a. (co wynika wprost z uzasadnienia organu pierwszej instancji), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ pierwszej instancji mając na uwadze wydane wcześniej decyzje uznał, że w sprawie występują dostateczne podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 155 K.p.a. i rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 22 kwietnia 2014 r. mimo, iż mocą decyzji z dnia [...] r. zmieniono nie istniejącą w obrocie prawnym decyzję z dnia [...] r., albowiem uchylono ją decyzją tego organu z dnia [...]\ r. Stanowi to istotne i rażące naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a., a taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Umknęło organom orzekającym w sprawie, jak i samej skarżącej, że raz uchylono tą samą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 sierpnia 2006 r. , a następnie ją zmieniono. Stało się tak za przyczyną ostatecznych i nie wzruszonych dwóch decyzji tego organu odpowiednio z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 22 kwietnia 2014 r. organ I instancji wydał rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] r., mocą której zmieniono decyzję z dnia [...]r. i odmówiono skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc wrzesień 2006 r. (pkt 1 decyzji) oraz przyznano na rzecz jej córki D.K. od dnia 1 października 2006 r. do 31 marca 2007 r. prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 48,- zł. miesięcznie i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170,- zł. miesięcznie (pkt 2), jak również przyznano na rzecz jej córki D.K. za miesiąc sierpień 2007 r. prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 48,- zł. miesięcznie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie, które odmawiało zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której zmieniono decyzję z dnia [...] r., która de facto została uchylona już wcześniej decyzją z dnia [...] r. Taka sytuacja spowodowała, że w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje wydane w stosunku do skarżącej (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.), dotyczące przedmiotowo i podmiotowo tej samej decyzji z dnia [...] r., zatem tego samego świadczenia i za ten sam okres od miesiąca września 2006 r. do sierpnia 2007 r. Takie działanie nie zasługuje na aprobatę, bowiem narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe uchybienia obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, PiP 1989 r., z. 8, s. 147). W tym stanie rzeczy, Sąd, nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi i nie dokonał bezpośredniej kontroli merytorycznej wymienionych decyzji organów orzekających w sprawie. Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie związany będzie wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu oraz naprawi dostrzeżone i opisane powyżej uchybienie mając na uwadze, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] r., mocą której z dniem [...] r. uchylono decyzję z dnia [...] r. i odmówiono przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku za miesiąc wrzesień 2006 r. oraz przyznano prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku w postaci jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka za miesiąc wrzesień 2006 r. Jednocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie powinno spowodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji, gdyż organ wyda nową i pozbawioną wad prawnych decyzję. Na marginesie przyjdzie wyjaśnić skarżącej, że pomimo zrozumienia dla szczególnej jej sytuacji trzeba mieć na uwadze, że Sąd, jak i organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz są związane treścią bezwzględnie obowiązujących jego postanowień. Z tych też przyczyn, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, działając na podstawie art. 133 § 1, art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji.