IV SA/Gl 1119/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R.Ś. Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanego dalej K.p.a., art. 6 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) odmówił przyznania E.Z. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia użytkowa mieszkania wyżej wymienionego wynosi [...] m2 i jest mniejsza od powierzchni normatywnej, tj. [...] m2. Miesięczne wydatki mieszkaniowe wraz z ryczałtem za brak instalacji gazowej wynoszą [...] zł, a średni miesięczny dochód na osobę [...] zł i przekracza dopuszczalny dochód tj. 175 % najniższej emerytury na dzień złożenia wniosku. Udział własny gospodarstwa domowego pokrywa wydatki mieszkaniowe, w związku z tym dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. W odwołaniu z dnia [...] E.Z. podniósł zarzut, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez ustalenie dochodu na podstawie kwoty brutto [...], a nie kwoty po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dodał, że naruszenie art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy nastąpiło poprzez pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, iż otrzymuje kwotę [...] zł [...], a nie [...] zł. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez zastosowanie tego przepisu, gdy prawidłowo powinien być zastosowany art. 6 ust. 1. Wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy jest tylko to, co zostało faktycznie uzyskane. Podniósł, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1038/06, składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy odliczyć od przychodu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatku dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Na podstawie art. 6 ust. 10 tej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ odwoławczy wskazał, że kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania organu administracyjnego, który mógłby ocenić, czy ze względu na sytuację strony, dodatek może być przyznany. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzależniły go od spełnienia określonych w ustawie warunków, a brak któregokolwiek z nich powoduje, że dodatek nie może być przyznany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w zdaniu pierwszym stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. natomiast w zdaniu drugim przepis ten określa zakres odliczeń od dochodu. Katalog zwolnień wymienionych w tym artykule ma charakter zamknięty. Oznacza to, że odliczeniu od dochodu podlegają tylko świadczenia w nim wymienione, zatem składka na ubezpieczenie zdrowotne nie podlega odliczeniu. Powołane rozstrzygnięcie NSA zapadło w innej sprawie i nie ma charakteru wiążącego w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez ustalenie jego dochodu na podstawie kwoty brutto [...], a nie kwoty po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazał, że organy obydwu instancji pominęły okoliczność, iż otrzymuje faktycznie [...] w kwocie [...] zł a nie w kwocie [...] zł. Zarzucił również naruszenie prawa poprzez zastosowanie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zamiast przepisu art. 6 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy nie ocenił rozpoznawanej sprawy pod kątem orzecznictwa powołanego przez skarżącego, w tym w zakresie ustalania dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy, na podstawie faktycznych przysporzeń, otrzymywanych przez osobę wnoszącą o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, który stanowi, że jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy, dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego w wysokości - określonej w tych przepisach - części dochodów gospodarstwa domowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że powierzchnia użytkowa mieszkania E.Z. wynosi [...] m2 i jest mniejsza od powierzchni normatywnej, tj. [...] m2. Miesięczne wydatki mieszkaniowe wraz z ryczałtem za brak instalacji gazowej wynoszą [...] zł, a średni miesięczny dochód na osobę [...] zł i przekracza dopuszczalny dochód tj. 175 % najniższej emerytury na dzień złożenia wniosku. Udział własny gospodarstwa domowego przewyższa wydatki mieszkaniowe. W związku z tym organy administracji obydwu instancji uznały, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić należało, że trafnie organ odwoławczy wskazał, iż kryteria ustawowe, od których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy. Zasadnie organ podkreślił, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzależniły przyznanie tego świadczenia od spełnienia określonych w ustawie warunków, a niezrealizowanie któregokolwiek z nich powoduje, że dodatek mieszkaniowy nie może być przyznany. Podzielić również należało pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w sposób wyczerpujący wymienia odliczenia od przychodu, a więc, iż odliczeniu podlegają tylko koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, a zatem nie podlega odliczeniu składka na ubezpieczenie zdrowotne. Trafnie także organ wskazał, że wymienione w odwołaniu rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1038/06 zapadło w innej sprawie i nie ma charakteru wiążącego. Podkreślenia bowiem wymagało, że w cytowanym orzeczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił motywy wyroku sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym powinno być wyjaśnione, "czy koszty, na które złożył się dochód skarżącego podlegają odliczeniu od kwoty brutto, a jeśli tak to w jakiej wysokości, czy też takiemu odliczeniu nie podlegają oraz, że powinien być wyjaśniony charakter dodatku pieniężnego, a także z jakich składników składa się kwota stanowiąca różnicę między wysokością świadczenia [...] brutto i netto (czy tylko z zaliczki podatkowej, czy też świadczenia na ubezpieczenie chorobowe)" (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1038/06 niepubl.). Przytoczone motywy dotyczyły zatem przeprowadzonej przez sąd oceny w zakresie kompletności ustaleń organów administracji orzekających w sprawie, w której następnie wniesiono skargę kasacyjną. Na gruncie stanu faktycznego tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak sąd pierwszej instancji, stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione kwestie odliczeń od przychodu, które – jak już była o tym mowa – zostały wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W treści uzasadnienia tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu – nie wyraził zatem poglądu, że składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy odliczyć od przychodu. Co więcej – według utrwalonej linii orzecznictwa – przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt ISA 1858/03, LEX nr 159229). Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że składka na ubezpieczenie zdrowotne nie podlega odliczeniu od przychodu. Odnośnie zarzutu skargi, że według orzecznictwa sądowoadministracyjnego dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest ustalany na podstawie faktycznych przysporzeń finansowych, otrzymywanych przez osobę wnoszącą o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podnieść należało, że cytowana przez E.Z. w odwołaniu, uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r. dotyczyła kwestii, czy dochodem jest wynagrodzenie należne, które wnioskodawca powinien otrzymać, czy też wynagrodzenie, które zakład pracy faktycznie wypłacił. Na gruncie stanu faktycznego, w którym pracodawca wypłacił wnioskodawcy tylko część wynagrodzenia należnego za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, NSA wyraził pogląd, że dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 w związku z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jest wypłacone wynagrodzenie za pracę. (uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPK 23/02, ONSA 2003/1/13). Przytoczona uchwała NSA nie odnosi się zatem do sytuacji skarżącego, którego [...] – według twierdzeń zawartych w odwołaniu, a podtrzymanych w skardze – nie jest wypłacana w pełnej wysokości z powodu [...]. W uzasadnieniu powyższej uchwały podkreślono bowiem bezzasadność przyjęcia jako podstawy ustalenia wysokości dochodu, kwot hipotetycznych (należnych) wynagrodzenia, którego pracownik nie otrzymał. Teza powyższa nie dotyczy zatem zagadnienia ewentualnych potrąceń z wynagrodzenia ([...]), w tym [...]. Podobnie – nie uzasadnia zarzutów skargi – treść powołanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., w którym wyrażony został pogląd, że określenie "wszelkie przychody", o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r,. sygn. akt ISA 2668/03, LEX nr 148925). Teza powyższa została bowiem wywiedziona z oceny Sądu, że otrzymywana w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i ustalania dochodu, [...] z Przedsiębiorstwa A oraz pobierane przez córkę skarżącego stypendium edukacyjne, stanowią dochód rodziny. Teza powyższa nie może być zatem w ogóle odnoszona do zarzutów skargi, dotyczących nieprawidłowego ustalenia wysokości dochodu skarżącego, gdyż nie dotyczy ona kwestii odliczeń od przychodu. Podkreślić ponadto należało, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w sposób wyczerpujący wymienia odliczenia od przychodu i według tego unormowania odliczeniu od wszelkich przychodów podlegają tylko koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Na podstawie trafnej wykładni tego przepisu organy administracji obydwu instancji ustaliły wysokość dochodu skarżącego, przyjmując jako podstawę ustaleń materiały dokumentacyjne zawarte w aktach tj. decyzję o waloryzacji [...] z dnia [...], według której [...] wynosiła [...] zł. miesięcznie i z tej kwoty były potrącane; zaliczka na podatek dochodowy i składka na ubezpieczenie zdrowotne, które zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie podlegają odliczeniu od wysokości przychodu. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że ustalenia stanowiące jej podstawę, zostały dokonane w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Ponadto, na podstawie trafnych ustaleń, organ administracji zastosował prawidłową wykładnię cytowanych wyżej przepisów i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania E.Z. dodatku mieszkaniowego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły przepisów prawa materialnego tj. wyżej cytowanych przepisów ustawy o dodatku mieszkaniowym. Mając na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. SW