IV SA/Gl 1119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. stwierdził, że kwota 14 000 zł wypłacona E.S. (dalej również: "strona", "skarżąca") na dzieci P.S. i S.S. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. była nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym oraz zażądał zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie powstały świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., zwaną "u.p.p.w.d."), albowiem za takie uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], a zatem w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. wypłacono stronie nienależne świadczenie wychowawcze w łącznej wysokości 14 000 zł. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze obowiązana jest do jego zwrotu. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca wnioskując o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o uchylenie decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do niego oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i powielenie zinterpretowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony. Skarżąca podniosła, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, z którą się nie zgadza. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. wielokrotnie bowiem wskazywała na wyłączne sprawowanie faktycznej opieki nad dziećmi, pomimo pozostawania w związku małżeńskim i posiadania wraz z mężem prawa do opieki nad nimi. Podkreśliła również, że w jej sprawie można zastosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia, z których wynika, że skoro wszystkie środki otrzymane z tytułu świadczenia wychowawczego spożytkowała na realizację potrzeb małoletnich dzieci to nie jest już wzbogacona i obowiązek ich zwrotu wygasł, albowiem z chwilą ich wydatkowania miała uzasadnione przekonanie, że otrzymane środki są jej należne, a zatem nie musiała liczyć się z obowiązkiem ich zwrotu i pozostawała w dobrej wierze. W tym zakresie powołała się na uchwałę SN z dnia 27 kwietnia 1995 r. sygn. akt III CZP 46/95 oraz na wyrok SN z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III CSK 267/15. Ponadto wskazała, że nie jest w stanie, bez uszczerbku dla utrzymania siebie i dzieci, zwrócić przyznanego jej świadczenia wychowawczego. Podniosła, że faktycznie sama sprawuje opiekę na trójką małoletnich dzieci, w tym jednym niepełnosprawnym oraz dodała, że z uwagi na chorobę córki P., zrezygnowała z pracy zawodowej żeby zapewnić jej całodobową opiekę i rehabilitację. Zaznaczyła również, że nie może liczyć na stałe wsparcie finansowe ze strony męża, który jedynie okazjonalnie przekazuje jej środki finansowe na zaspokajanie potrzeb ich rodziny. W ocenie skarżącej nierozważenie przez organ pierwszej instancji całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do niego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które czyni wydaną decyzję wadliwą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przybliżono treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzuty odwołania. W zakresie stanu prawnego sprawy przytoczyło brzmienie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-5 u.p.p.w.d. podkreślając, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu, oraz że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego. Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na drugie i trzecie dziecko na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde z nich. Następnie decyzją nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z [...] r. i wskazało, że decyzja była wydana z rażącym naruszeniem art. 22 u.p.p.w.d., a zatem spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji stwierdzająca nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze i zobowiązująca do zwrotu tego świadczenia została wydana zgodnie z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. W przypadku skarżącej zaistniała bowiem przesłanka świadczenia nienależnie pobranego określona w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d., gdyż świadczenie wychowawcze zostało wypłacone stronie na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że pismem z dnia 10 lipca 2017 r. strona został zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia i żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, zapewniając jej tym samym czynny udział w tym postępowaniu. Natomiast w kwestii trudnej sytuacji finansowej rodziny, Kolegium poinformowało skarżącą o możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zaskarżyła w całości opisaną wyżej decyzję, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 , art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszelkich wątpliwości w zakresie sprawowania faktycznej opieki nad dziećmi oraz ogólnej sytuacji rodziny, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowody i uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do niego, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego stwierdzenia nieważności decyzji i wezwania do zwrotu wypłaconej kwoty świadczenia wychowawczego. Skarżaca zarzuciła także naruszenie art. 22 u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem tożsamości pojęcia "sprawowania faktycznej opieki" z "opiekunem faktycznym", oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przyznane skarżącej świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnym. Zważywszy na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżąca zasadniczo powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Ponownie wskazała na sprzeczne ustalenia i stanowiska organów I i II instancji w kwestii prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, w przypadku zbiegu prawa do tego świadczenia. Na tej podstawie wywodziła, że to organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad dziećmi i to jej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. Podniosła, że Kolegium zaniechało dokonania dodatkowych ustaleń w tym zakresie, pomimo podniesienia w odwołaniu wielu istotnych kwestii dotyczących sytuacji rodziny. Dalej skarżąca wskazała, że w odniesieniu do cywilistycznej definicji świadczenia nienależnego oraz związanych z nim przepisów, świadczenie nienależne jest szczególnym przypadkiem bezpodstawnego wzbogacenia. Zdaniem skarżącej w sprawie wydaje się być uzasadnioną możliwość stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących tej instytucji prawnej. W związku z tym skarżąca twierdziła, że z uwagi na fakt, że wszystkie środki otrzymane z tytułu świadczenia wychowawczego zostały przez nią spożytkowane wyłącznie na realizację potrzeb małoletnich dzieci, zgodnie z ich ustawowym przeznaczeniem, to na podstawie art. 409 k.c. obowiązek zwrotu korzyści wygasł. Jednocześnie skarżąca wskazała na trudną sytuację rodzinną związaną z niepełnosprawnością dziecka, brakiem własnych dochodów, pogłębiającym się konfliktem z mężem oraz przyczyny tego stanu rzeczy. Zdaniem skarżącej organy dopuściły się wielu błędów w ustaleniach faktycznych oraz dokonały nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] przyznającej skarżącej świadczenia wychowawcze na dzieci P.S. i S.S. na okres od 1 kwietnia 2016 do 31 maja 2017 r., zawisłej w tut. Sądzie pod sygn. [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, bowiem ustały przyczyny zawieszenia. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r. sygn. [...] tut. Sąd oddalił skargę na wymieniona wyżej decyzję Kolegium z dnia [...]r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego została uregulowana w art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm., zwanej dalej jak dotychczas "u.p.p.w.d."). Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W świetle ustępu 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: 1) świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania; 1a) świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu, po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a, 2) świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art.16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; 4) świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (ust. 6 ustawy). W rozpoznawanej sprawie organy trafnie uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane określona w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność wydanej przez Prezydenta Miasta T. decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której przyznano E.S. prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dzieci S. i P., na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde z tych dzieci, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją wymienionego organu z dnia [...]r. nr [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] oddalił skargę skarżącej wniesioną od ww. decyzji. Powyższa sytuacja wyczerpuje zatem przesłankę określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.d.w. skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Dla jego zastosowania decydujące znaczenia ma bowiem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji przyznającej świadczenie z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa albo czy wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Właśnie ta pierwsza przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż świadczenie wychowawcze zostało przyznane skarżącej na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Treść przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. jest jednoznaczna, bowiem przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Innymi słowy, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w omawianym przepisie nie określa żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności co do prawidłowości ustaleń, czy skarżącej świadczenie to przysługiwało, te bowiem były poczynione w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. przyznającej skarżącej to świadczenie, zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] r., której prawidłowość potwierdził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia [...] r. sygn. [...]. Kwestie te nie podlegają już więc ponownej kontroli, dlatego nie mogą stanowić istoty niniejszego postępowania, ani też być przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Tym samym zarzuty skargi dotyczące ich pominięcia w niniejszym postępowaniu, a przez to naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są bezpodstawne. Ponadto stwierdzić należy, że świadczenie nienależne w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest instytucją odrębną od uregulowań przyjętych w Kodeksie cywilnym i w pełni unormowaną w art. 25 u.p.p.w.d. Dlatego też przepisy art. 409 i nast. kodeksu cywilnego nie mają w tym postępowaniu zastosowania. Także wszelkie kwestie dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, na obecnym etapie postępowania nie mają wypływu na rozstrzygnięcie. Tego typu argumenty mogą być podnoszone dopiero na etapie odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 25 ust. 10 u.p.p.w.d. przewidującego instytucję umorzenia, rozłożenia na raty, odroczenia terminu spłaty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekające w sprawie ustaliły istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji