IV SA/Gl 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] Nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] złożonego przez H. H., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.– B., działając z upoważnia Prezydenta Miasta B.-B., decyzją Nr [...] z dnia [...], powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 4a i ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wnioskującej przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz osób, których stan majątkowy i niskie dochody uniemożliwiają im zapłatę czynszu oraz innych wydatków związanych z utrzymaniem lokalu. Wskazując, ze wnioskodawczyni objęta była tą formą pomocy od [...], dodał, że w [...] za kwotę [...] zł wykupiła mieszkanie, wpłacając wymienioną kwotę jednorazowo. Jednocześnie zajmując nadal ten lokal dokonała darowizny tego lokalu na rzecz syna i synowej (E. i T. H.) z prawem jego użytkowania. Wnioskodawczyni posiada zatem prawo bezpłatnego używania całego przedmiotu darowizny, a na obdarowanych przeszły wszelkie korzyści i ciężary związane z utrzymaniem lokalu, na nich też powinien spoczywać obowiązek wspierania wnioskodawczyni. Upatrując w przedstawionej sytuacji rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami deklarowanymi a faktycznym stanem majątkowym, świadczącym, ze strona jest w stanie uiszczać opłaty mieszkaniowe samodzielnie wykorzystując własne środki i możliwości, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Nie godząc się z powyższą decyzją, H. H. złożyła odwołanie. Podniosła, że w przedmiotowym postępowaniu naruszono przepisy procedury administracyjnej, przede wszystkim poprzez ograniczenie aktywnego uczestniczenia w wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości sprawy. Zarzuciła, że nie przesłuchano w charakterze świadka jej syna, co było bardzo istotne w sprawie. Wskazując, że spełnia ustawowe przesłanki dla uzyskania wnioskowanego świadczenia, dodała, iż nie można interpretować w sposób dowolny przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W jej odczuciu wykupienie mieszkania nie pozostaje w żadnej sprzeczności z przepisami. Natomiast kwestionowane zapisy aktu notarialnego zostały zmienione i nie powinny budzić wątpliwości. Dodała, że odmowa przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego uszczupla i tak skromne jej dochody i może doprowadzić do zadłużenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołało na art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, ze dodatek mieszkaniowy nie należy do świadczeń uznaniowych. Przysługuje on osobie po spełnieniu określonych w ustawie warunków. Wyjątkiem jest reguła wskazana w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cytowanej ustawy. Organ odwoławczy przywołując powyższy przepis wskazał, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stwierdzając występowanie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującą, że odwołująca jest w stanie samodzielnie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkaniowym, odmawia przyznania tego świadczenia. Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania nie narusza obowiązującego prawa. W toku postępowania ustalono, że wnioskująca zamieszkuje i gospodaruje samotnie, utrzymując się z [...], a jej dochód od kwietnia do [...] łącznie wynosi [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł. Jednocześnie strona wskazała, że zamieszkiwane mieszkanie w [...] zostało wykupione i stało się ono własnością wnioskującej. Natomiast na mocy aktu notarialnego z dnia [...] mieszkanie to zostało podarowane przez właścicielkę synowi i synowej. Wynika więc, że na małżonków H. przeszły ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości, a wnioskująca uzyskała bezpłatne prawo użytkowania darowizny – prawa zamieszkiwania w mieszkaniu. Mając nadto na uwadze, ze nieruchomość została wykupiona za kwotę [...] zł w wyniku uzyskania bonifikaty w wysokości [...] w stosunku do wartości mieszkania, a także fakt, iż H. H. figuruje nadal w ewidencji ZGM jako właściciel, uznano, że wykup tego mieszkania nosi znamiona rażącej dysproporcji o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu wykupienie na własność mieszkania przekracza ramy współczesnego standardu życia osób, które w celu zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych (m.in. zapłaty czynszu) ubiegają się o środki publiczne. Dodano, że wykupienie lokalu nastąpiło w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego, należy ocenić negatywnie, gdyż dodatek mieszkaniowy jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz osób o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu. Kolegium podsumowało, iż skoro wskutek umowy darowizny z dnia [...] małżonkowie H. przyjęli darowiznę, to na nich przeszły ciężary związane z jego utrzymaniem, a cała sytuacja oznacza rażącą dysproporcję, o której mowa w przywołanym powyżej art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium dodało, że zawężenie faktycznego stanu majątkowego do okresu objętego deklaracją byłoby nieuzasadnione i nieracjonalne. Nie godząc się z powyższą decyzją H. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez pokrętne wybiegi urzędnicze, nie mające nic wspólnego z ustawowymi zapisami. Wskazując na fragment uzasadnienia kwestionowanej decyzji powtórzyła, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że przysługuje po spełnieniu określonych przesłanek ustawowych, podkreśliła, iż spełnia wszystkie wymagania ustawowe. Dodała, że nie można zgodzić się z kolejną wyrażoną w uzasadnieniu tezą, a mianowicie "zawężenie stanu majątkowego do okresu objętego deklaracją o wysokości dochodów jest nieuzasadnione i nieracjonalne" gdyż ustawodawca wyraźnie wskazuje za jaki okres oblicza się dochód będący podstawą przyznania lub odmowy świadczenia, czyli nie można tego okresu wskazywać w sposób dowolny. Przypominając także, że syn jej złożył skargę na sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podkreśliła, ze sposób załatwienia sprawy traktuje jako swoistą złośliwość orzekających w sprawie organów. W odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.- B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtarzając ogólną zasadę umieszczającą dodatek mieszkaniowy wśród świadczeń o charakterze związanym (nie uznaniowych) dodało, że przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy ma charakter szczególny i stanowi wyjątek od ogólnej zasady przyznawania tego świadczenia osobom spełniającym kryteria określone w art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy nie podzielając twierdzeń skarżącej, podtrzymał, iż zawężenie stanu majątkowego tylko do okresu objętego deklaracją jest nieuzasadnione, tym bardziej, że "stan majątkowy" jest pojęciem szerszym od "dochodu". W tym pierwszym pojęciu mieszczą się np. ruchomości, nieruchomości, zasoby finansowe niezależnie od czasu ich nabycia. Zatem w rozpatrywanej sprawie możliwe jest stwierdzenie rażącej dysproporcji w związku z wykupieniem mieszania na własność, gdyż na ten cel wydatkowane zostały określone środki i posiadane zasoby majątkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolę zaskarżonych aktów sąd administracyjny sprawuje pod względem zgodności z prawem (art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.), a zatem w toku właściwego postępowania sąd bada czy akty organów administracyjnych nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 §1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontroluje także, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie ich nieważność (art.145 §1 pkt 2 wymienionej ustawy). Rozstrzygając zaś w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wioskami skargi ani przywołaną w sprawie podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), czyli oceniają legalność kwestionowanych aktów badając również zarzuty z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Rozpoznając niniejszą sprawę, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń ustalenie organów prowadzące do potwierdzenia, iż skarżąca spełniła przesłanki warunkujące uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Należy jednak podkreślić, iż na mocy art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego odmawia przyznania wymienionego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazująca, że rodzina jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Właśnie ten przepis został powołany przez orzekające w sprawie organy jako materialnoprawna podstawa rozpatrywanego rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy, dlatego też w ocenie Sądu konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania w uzasadnianiu takiej decyzji wszystkich tych argumentów, które legły u podstaw wydania właśnie takiej decyzji. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu, który zmuszony jest uwzględniać w takim rozstrzygnięciu pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę nieprzekroczenia jego granic. Należy przy tym stwierdzić, że w przypadku decyzji uznaniowych obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż w przypadku rozpatrywania decyzji ustawowo związanych. Dlatego też w przypadku uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i przeprowadzić wszystkie czynności prowadzące do jednoznacznego i wiarygodnego ocenienia sytuacji rodziny wnioskującego o świadczenie. Tym wymogom, w ocenie składu sądzącego, organy orzekające w sprawie nie sprostały. Uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych i nie wskazują dowodów, na jakich organy się oparły wydając swoje orzeczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołuje się na fakt wykupienia przez wnioskodawczynię zajmowanego lokalu mieszkalnego [...], a następnie na darowiznę tego mieszkania na rzecz syna i synowej. Dlatego też, zdaniem organu, na obdarowanych przechodzą ciężary związane z utrzymaniem mieszkania. Gmina udzieliła już wnioskującej wsparcie w postaci bonifikaty przy wykupie, a w bieżących potrzebach winni ją wspierać obdarowani. W opinii organu ponadto świadczy to o rażącej dysproporcji pomiędzy wykazanymi niskim dochodami a faktycznym stanem majątkowym wnioskującej. . Z kolei w innym zdaniu uzasadnienia organ ten stwierdza, "że dodatki mieszkaniowe przeznaczone są dla osób, których stan majątkowy i niskie dochody uniemożliwiają zapłatę wydatków z tytułu zajmowania lokalu". Zatem w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje na sprzeczne powody odmowy i powołuje nieostre i niezdefiniowane prawnie pojęcia typu "rażąca dysproporcja". W potocznym znaczeniu wskazane powyżej pojęcie interpretowane jest w zróżnicowany sposób. Należy nadto wskazać, że organ ten nie zadał sobie trudu ustalenia pochodzenia środków przeznaczonych na wykup mieszkania.. Zatem jego wywody w omawianej materii przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzję za uchylającą się spod oceny legalności. Podobnie zresztą rzecz się ma z decyzją organu drugiej instancji. Na mocy art.138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego także organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, czyli organ ten jest także organem orzekającym, a nie tylko kontrolującym. Natomiast organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że z uwagi na występującą rażącą dysproporcję pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym organ pierwszej instancji, powołując się na art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, słusznie odmówił H. H. przyznania wnioskowanego świadczenia. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić i wypadnie uznać je co najmniej za nieprzekonywujące, przedwczesne i gołosłowne. W ocenie Sądu norma art.7 ust.3 pkt 1 cytowanej ustawy ma jednoznaczne brzmienie i cel. Pod pojęciem dysproporcji należy rozumieć "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność" (patrz: Słownik języka polskiego pod red. naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka, tom I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1978, wydanie IX 1994 r., s. 490). Dysproporcja wymieniona w cytowanym art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinna być nadto rażąca a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża" (tamże, tom III, s. 24). Mając na uwadze powyższe godzi się podnieść, że organ orzekający o przyznaniu spornego świadczenia upoważniony był do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego wyłącznie w sytuacji, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że sytuacja materialna, w tym wysokość wydatków zainteresowanej strony odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów. Decyzja taka powinna zatem zostać poprzedzona szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym a nadto poparta wyczerpującym uzasadnieniem, zawierającym gruntowne i obszerne omówienie przesłanek stanowiących podstawę wyrażonego w jej treści stanowiska. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca zadeklarowała dochody pozwalające na uwzględnienie żądania – przyznanie wnioskowanego dodatku. Osiągania przez nią innych dochodów organy nie wykazały. Natomiast powołały się na jej dobry stan majątkowy, mając na uwadze fakt wykupienia na własność zajmowanego mieszkania. Stwierdzenie rażącej dysproporcji dochodów wnioskującej w takich okolicznościach budzi zastrzeżenia Sądu. Wnioskująca bardzo jednoznacznie wskazała, że środki na wykupienie tego mieszkania zostały przekazane przez jej syna. Wydaje się, że przynajmniej organ odwoławczy nie kwestionuje tego faktu (polecenie przelewu w aktach sprawy), jednakże bez wnikliwej analizy wywodzi, że także na syna przeszły ciężary utrzymania tego mieszkania. Jednocześnie skarżąca nadal zamieszkuje ów lokal, posiada do niego tytuł prawny i nie zwiększyły się jej środki na zaspokojenie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadzając w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim nie ustalając innego stanu faktycznego sprawy jednoznacznie uznały, że samo wykupienie mieszkania na własność wyczerpuje wymienioną powyżej przesłankę "rażącej dysproporcji. Wypada zgodzić się z twierdzeniami skargi, że orzekające w sprawie organy podeszły do sprawy bez wnikliwego jej zbadania i wyjaśnienia. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie spowodować mógł nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy nieodzowne będzie precyzyjne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wówczas dokonanie prawidłowej oceny co do możliwości odmowy przyznania spornego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 §1. - Kodeks postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.