IV SA/Gl 1127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] działając między innymi na podstawie art. 2 pkt 4 i 5 ,art. 2 pkt 17 lit. c, art. 2 pkt 18 lit. c, art. 9 , art. 10, art. 20, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r, poz. 1228.), uchylił prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od 01 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r. przyznanego P. M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r.. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że w trakcie okresu świadczeniowego P. M. i jej matka uzyskała dochód, którego wysokość przekroczyła określone w art. 9 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy na 725 zł kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie organu I instancji strona nie była uprawniona do pobierania świadczenia za miesiąc maj 2014 roku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. M. podnosząc, iż dochód matki uzyskany z firmy A w wysokości 1 136,05 zł powinien zostać potraktowany jako utracony. Podkreśliła, że w powyższej firmie matka była zatrudniona od 01 listopada 2013 roku do 06 maja 2014 r, a faktycznie od 27 lutego 2014 r. była w tej firmie nieobecna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 9 ust.3, 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przy spełnieniu innych przesłanek ustawowych, które w rozpatrywanej sprawie zaistniały, przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 2 pkt 5a ustawy) z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a ustawy. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. (ust. 3) W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ustalając dochód członka rodziny, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, (ust.4) W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (ust.5) Poza sporem jest, iż w roku poprzedzającym przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał kryterium dochodowego. W trakcie okresu świadczeniowego, tj. od 01 listopada 2013 r. do 05 czerwca 2014 r. matka skarżącej była zatrudniona w firmie A i jej dochód za miesiąc grudzień wyniósł 1 136,05 zł. Dochód ten został potraktowany jako uzyskany. Matka skarżącej w dniu 10 marca 2014 roku podjęła zatrudnię w firmie B, gdzie w miesiącu kwietniu 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 1 077,16 zł, który również jest dochodem uzyskanym. Ponadto P. M. w dniu 25 marca 2014 r. zawarła umowę zlecenia z firmą C, a dochód z tej umowy za miesiąc kwiecień wyniósł 403,05 zł i też jest dochodem uzyskanym. Weryfikując uprawnienie skarżącej do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego organ I instancji przeliczając ponownie kryterium dochodowe rodziny ustalił, że wynosi on 872,09 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie [(1077,16+1136,05+403,05) = 2616,26 zł: 3 osoby = 872,09)]. Natomiast przekroczenie kryterium dochodowego w trakcie pobierania świadczenia skutkuje utratą prawa do świadczenia (w niniejszej sprawie za miesiąc maj 2014). W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że warunkiem powiększenia dochodu rodziny o dochód uzyskany jest jego uzyskiwanie w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wynika z akt w dacie wydawania decyzji przez organu I instancji w dniu 20 maja 2014 roku matka skarżącej nie uzyskiwała dochodu z tytułu zatrudnienia w firmie A bowiem z dniem 6. maja 2014 roku umowa o pracę została rozwiązana. Dochód ten jest dochodem utraconym, a w sprawie ma zastosowanie art. 9 ust. 3 omawianej ustawy, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy lub po tym roku, ustalając jego dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustaliło, że miesięczny dochód rodziny po uwzględnieniu zmiany sytuacji dochodowej nie przekracza kwoty uprawniającej do pobierania świadczeń z funduszu tj. 725,00 zł. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej B. zaskarżył wskazaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący wskazał, że P. M. i jej matka K. M. wbrew ciążącym na nich obowiązku nie poinformowały niezwłocznie o zmianie sytuacji dochodowej rodziny wynikającej z podjęcia pracy. Informacje takie przekazały w dniu 02 października 2014 r. oraz w dniu 06 maja 2014 r. Zdaniem Prokuratora regulacja zawarta w ostatnim zdaniu art. 9 ust. 4a przedmiotowej ustawy nie jest precyzyjna, jednakże przy interpretacji tego przepisu winno się mieć na względzie treść art. 19 ust 1 tej ustawy. Ustawodawca w tym przypadku wskazuje obowiązek który ma być realizowany w czasie uzyskania prawa do świadczeń. Konstrukcja przepisu art. 19 ust 1 ustawy wymaga odpowiedzialnej postawy ze strony samych świadczeniobiorców, koresponduje z zasadą zaufania do tych świadczeniobiorców tak ze strony ustawodawcy jak i organu wypłacającego świadczenia. Skarżący zaznaczył, iż ustawodawca wprowadzając na świadczeniobiorcę obowiązek informowania o zmianach ma na celu wyeliminowanie ewentualnych świadczeń nienależnych, czemu dał wyraz w preambule do ustawy wskazując, że celem jej jest dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom. Nadto wskazując na cel realizacji konstytucyjnej zasady pomocniczości, która nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, a nadto wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów. Zatem – w opinii skarżącego - zapis zdania drugiego art. 9 ust 4a ustawy należy interpretować stosując wykładnię celowościowa tego przepisu przyjmując, że uzyskanie dochodu w sposób wskazany w tym przepisie obejmuje okres realizacji świadczenia. W przeciwnym bowiem wypadku, ustawodawca nie wprowadziłby obowiązku z art. 19 ust. 1 ustawy, gdyby badanie stanu dochodów zgodnie z stanowiskiem organu drugiej instancji miało miejsce jedynie na dzień wydania decyzji, o przyznaniu lub zmianie świadczenia alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja wydana w tym trybie jest decyzją konstytutywną i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunki administracyjnego ex nunc, czyli z chwilą wejścia do obrotu prawnego. Organ decyzją wydaną w dniu [...] roku uchylił prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 01 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r., a więc z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje . Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a. - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu prawnego występującego między organem administracji wyższego stopnia a prokuratorem. Podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie wzbudza żadnych wątpliwości, ponieważ wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały przez organy administracji w sposób prawidłowy ustalone. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228). Wskazać należy, że ustawa ta ma za zadanie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej w związku z niemożliwością wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych tytułem wykonawczym do alimentacji. Podkreślić należy, że ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania pomocy finansowej w formie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wobec czego decyzje w tym przedmiocie nie mają charakteru uznania administracyjnego. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalających na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie tego świadczenia jest sytuacja materialna podmiotu wnioskującego. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 tej ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo. Jednocześnie w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy ustawodawca zastrzegł, że świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera własnej definicji "dochodu rodziny" i w tym zakresie odsyła do definicji zamieszczonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych "dochód" to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na dzieci. Z kolei "dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jednocześnie jednak ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera własną definicję pojęcia "dochód członka rodziny" przez który rozumie się, zgodnie z art. 2 pkt 5a ustawy, "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4a. W art. 9 ust. 3-4a ustawy opisany jest sposób rozliczania dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, które zdefiniowane zostały przez ustawodawcę w art. 2 pkt 17 i pkt 18 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, iż matka strony podjęła zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w firmie A od dnia 01 listopada 2013 r. do 05 maja 2014 r., w okresie od 10 marca 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r. była zatrudniona w firmie B. Zaś z zaświadczenia, które przedłożyła skarżąca wynika iż za pracę w firmie C w miesiącu kwietniu 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 403,50 zł. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy zakwalifikował dochody matki strony z tytułu zatrudnienia w firmie B jako dochód uzyskany, dochody skarżącej z tytułu pracy w C jako dochód uzyskany. Z uwagi na rozwiązanie umowy o pracę zawartej pomiędzy matką skarżącej a A w dniu 06 maja 2014 r. dochód uzyskany za miesiąc kwiecień 2014 przez matkę skarżącej w tej firmie został uznany za dochód utracony. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 9 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie sądu odczytując zapis art. 9 ust. 4a ustawy, należy mieć na uwadze, iż ustawodawca jasno wskazał, iż warunkiem uwzględnienia dochodu jako uzyskanego jest aby ten dochód był uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Brzmienie przepisu art. 9 ust. 4a ustawy jednoznacznie wskazuje, że przesłanką jego zastosowania jest nie tylko samo uzyskanie dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, ale również zaistnienie tożsamości dochodu uzyskanego w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty (w tym przypadku jest to dochód z miesiąca kwietnia) i dochodu uzyskiwanego w dniu ustalania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd nie podziela przedstawionego przez Prokuratora w skardze stanowiska zgodnie z którym nałożony w art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązek informowania organów o uzyskaniu lub utracie dochodu albo innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uzasadnia odstąpienie od językowej wykładni art. 9 ust. 4 a tej ustawy. Podejście takie stanowiłoby rodzaj niezawartej w tym przepisie sankcji, zgodnie z którą w przypadku niedopełnienia przez stronę obowiązku interpretujemy przepisy stosując wykładnię najmniej korzystną dla strony. Wykładnia językowa przedmiotowego uregulowania nie budzi żadnych wątpliwości. W zaistniałej sytuacji stosowanie innych reguł wykładni prawa - jak chce tego skarżący - nie znajduje uzasadnienia, nie istnieje bowiem potrzeba odczytywania przepisu jasnego i oczywistego w swej treści. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą, to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999/1/7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005/3/42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005/7-8/137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005/9/74)" - wyrok WSA w Gdańsku z 06 maja 2014 r. sygn. akt ISA/Gd 349/14 - dostępny na www. orzeczenia.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w odmienny sposób interpretuje odwołanie się w preambule przedmiotowej ustawy do konstytucyjnej zasady pomocniczości, która nakłada na państwo obowiązek wspierania osób, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb. Zasada pomocniczości nakłada na strony niejako obowiązek zabiegania o zaspokojenie swoich potrzeb we własnym zakresie. Zatem strona, która wykazuje aktywność w tym zakresie i stara się zaspokoić własne potrzeby nie może zostać niejako karana za aktywność w tym zakresie. Takie rozumienie zasady pomocniczości prowadziłoby do całkowitej bierności osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Nadto nie sposób nie wspomnieć, ze organ I instancji – całkowicie błędnie - swoją decyzję oparł o przepis art. 155 k.p.a., gdy tymczasem winien ja oprzeć o przepis art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.