IV SA/Gl 113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 64 pkt 2 i art. 112 ust. 5 oraz art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) działający z upoważnienia Starosty Powiatu Ż. Zastępca Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. odmówił zwolnienia J. K. od odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Jak wynikało z motywów wskazanego orzeczenia, organ ustalił, iż wnioskodawca powinien ponosić odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej na zasadach określonych w dotychczasowych przepisach, o czym stanowi wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W opinii organu wniosek J. K. nie zawierał dowodów poniesienia dodatkowych opłat związanych z leczeniem szpitalnym, czy ambulatoryjnym przekraczającym możliwości wnioskodawcy. Organ stwierdził nadto, iż w dyspozycji wnioskodawcy, po odliczeniu opłaty za pobyt w DPS, z której egzekwowana jest dodatkowo kwota zadłużenia podlegającego egzekucji, pozostaje kwota [...] zł, z której może on pokryć wydatki na zakup leków wykraczających poza limit cenowy, a także wydatki osobiste. Koszty związane z zapewnieniem całodobowej opieki oraz z pokryciem niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa bowiem Dom Pomocy Społecznej. Mając powyższe na względzie organ uznał, iż brak jest podstaw do udzielenia zwolnienia w oparciu o art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie rozważając, czy byłoby możliwe zwolnienie częściowe od tych opłat, o co wnosił J. K.. W odwołaniu od wskazanego rozstrzygnięcia organu I instancji wnioskodawca wskazał, iż otrzymuje w Domu Pomocy Społecznej wyłącznie wyżywienie i mieszkanie zaprzeczając, by inne jego niezbędne potrzeby były również finansowane ze środków opieki społecznej. Zakwestionował możliwość pokrycia swoich potrzeb z kwoty [...] zł, jaką pozostawia mu organ administracji podkreślając, iż musi korzystać z pełnopłatnych, drogich leków. Podniósł również, iż jego stan zdrowia wymaga pobytu w sanatorium, czego nie może uczynić ze względów finansowych. Po rozpoznaniu odwołania J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 58, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż J. K. został skierowany do domu Pomocy Społecznej w Ż. na podstawie decyzji z [...] r. i ponosi odpłatność za pobyt w wysokości [...]% renty. Z uwagi na stan zdrowia zaliczony został do [...] grupy inwalidzkiej i otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości [...] zł, z którego potrącona jest bieżąca opłata za pobyt w Domu Pomocy Społecznej i zadłużenie z tytułu zaległej odpłatności, a także dopłata za zakup leków. Zgodnie z wyliczeniem organu do dyspozycji odwołującego pozostaje kwota [...] zł, która przy zabezpieczeniu przez dom pomocy społecznej niezbędnych potrzeb powinna być kwota wystarczającą. Ma on bowiem zapewnione leki ryczałtowe, a dopłata do leków ponad ryczałt wynosi miesięcznie kwotę [...] zł. Powołując się na treść art. 64 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż odwołujący jest wprawdzie osobą chorą z [...] grupą inwalidztwa, ale zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika, aby lekarz zalecił mu specjalistyczne leczenie lub stosowanie drogich leków, względnie pobyt sanatoryjny. Zdaniem organu nie wystąpiły zatem żadne szczególne okoliczności pozwalające na zwolnienie od odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej, o których mowa w treści art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której podniósł, iż nie zgadza się z twierdzeniami organu. Zaprzeczył, by zabezpieczono mu wszystkie niezbędne potrzeby. Podkreślił, iż jest osobą chorą, załączając na dowód tego karty informacyjne leczenia szpitalnego, a także zaświadczenie lekarskie lekarza rodzinnego rozpoznające długotrwałą chorobę. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ powołał się na dotychczasowo przedstawioną argumentację, w szczególności wyliczenia w zakresie wydatków ponoszonych przez skarżącego. Ponad powyższe, podtrzymując, iż brak jest w sprawie okoliczności szczególnych, uzasadniających zwolnienie od odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej, organ odniósł się do przedstawionej w skardze dokumentacji medycznej i wskazał, iż skarżący nie jest jedyną osobą leczącą się spośród mieszkańców Domu Opieki Społecznej, a jego wydatki na leki nie przekraczają [...] zł miesięcznie. Kolegium zauważyło nadto, iż skarżący został przyjęty do Domu Opieki Społecznej przed 1 stycznia 2004 r. a w konsekwencji powinien był ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem po myśli regulacji zawartej w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Regulacja ta jednak jest tożsama z zawartą w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W dodatkowym piśmie z dnia [...] 2007 r. skarżący ponownie opisując swoją sytuację życiową podkreślił, iż jest osobą przewlekle chorą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a., iż sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi zapis zawarty w art. 134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę przede wszystkim jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaka jest zasada praworządności. Zgodnie z nią organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza działanie na podstawie prawidłowo zastosowanej normy prawnej, a także prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i trafne dokonanie jego subsumcji pod ustaloną normę prawną. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 64 pkt 2 i art. 112 ust. 5 oraz art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.). Z akt sprawy bezspornie wynikało, iż skarżący przyjęty został do domu pomocy społecznej przed dniej 1 stycznia 2004 r. Zgodnie zatem z przepisem art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) powinien był ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przed wejściem w życie wskazanego aktu prawnego regulacja prawna dotycząca zasad odpłatności za pobyt w domach pomocy społecznej i zwolnień od tej odpłatności zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 416 ). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej skarżący mógł być na jego wniosek zwolniony częściowo lub całkowicie od opłaty za swój pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku uzasadnionych okoliczności m.in. takich jak długotrwała choroba, niepełnosprawność. Organ administracji zatem, aby móc prawidłowo zastosować przywołaną normę prawną powinien był dokonać koniecznych ustaleń faktycznych. Do takich koniecznych ustaleń faktycznych należała ocena sytuacji skarżącego z punktu widzenia stanu jego zdrowia i niepełnosprawności, a zatem okoliczności opisanych w treści art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej brak jest jakichkolwiek ustaleń, które pozwoliłyby uznać za bezzasadny wniosek skarżącego. Organ ograniczył się bowiem do polemiki w zakresie konieczności zakupu wskazanych przez skarżącego lekarstw i przytoczenia wydatków jakie ponosi dom pomocy społecznej z tytułu zapewnienia mu opieki. Mimo, iż w aktach sprawy znajdowały się karty informacyjne leczenia szpitalnego czy też zaświadczenia lekarskie stwierdzające występowanie u skarżącego różnych schorzeń, organ nie oświadczył się co do nich w aspekcie treści art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Należy zauważyć, iż ustawodawca wskazał jako przesłankę warunkującą możliwość zwolnienia od opłat za pobyt w domu pomocy społecznej szczególne okoliczności, w tym okoliczności zdrowotne i niepełnosprawność. Nie wskazał natomiast jako przesłanki wysokości ponoszonych kosztów z tytułu leczenia się osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Jest oczywiste, że takie koszty będą miały wpływ na ocenę okoliczności, o których mowa w treści wskazanej normy prawnej, jednakże nie są to jedyne okoliczności przesądzające o szczególnej sytuacji takiej osoby. Jak stwierdza się na wstępie, do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd ten nie posiada natomiast kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych i orzekania o prawach i obowiązkach stron. Niepełne zatem ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiają sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w oparciu o przedstawiony materiał sprawy nie jest w stanie ocenić, czy słusznie organ uznał, iż nie występują po stronie skarżącego szczególne okoliczności, a w tym długotrwała choroba i niepełnosprawność, pozwalające na odstąpienie od części opłaty za jego pobyt z domu pomocy społecznej, a w konsekwencji czy decyzja wydana została w zgodności z przepisami prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, iż wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie częściowego zwolnienia go od ponoszenia opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, czego organ, przy rozpoznawaniu sprawy nie wziął pod uwagę. Zauważyć przyjdzie także, iż w odpowiedzi na skargę podjęto próbę uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przesłanek zawartych w treści art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Nie wchodząc w ocenę tych twierdzeń należy wyjaśnić, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji ( v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1995 r., sygn. akt III SA 341/95, Glosa 1996, nr 8, s. 30). W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych. Dlatego też ustalenia organu dokonane dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę przez Sąd decyzji wydanych w sprawie. Dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego sprawy, jako fragmentaryczna i nie oparta na rozważeniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku w uzasadnieniu decyzji pełnych ustaleń faktycznych, uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie treść wskazanego wyżej przepisu art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. Nr 203 poz. 1966 z późn. zm.) wskaże właściwą normę prawną jako podstawę materialnoprawną decyzji. Nadto dokona koniecznych ustaleń pozwalających na właściwą ocenę sytuacji zdrowotnej skarżącego i wpływu jego stanu zdrowia na możliwości pokrywania przez niego całości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne w sprawie ustalenia powinny zostać dokonane przez organ I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku mogłaby zostać poddana w wątpliwość zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w tym celu skorzystał z uprawnień nadanych mu treścią art. 135 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 145 § 12 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.