IV SA/Gl 1132/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 8, art. 39, art.106 ust.1 i art.110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. L. przyznania zasiłku celowego na buty oraz remont mieszkania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego dla osoby samotnie gospodarującej tj. 461 zł oraz występuje jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tj. bezrobocie, jednakże postanowiono odmówić przyznania świadczenia z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje gmina. Zaznaczono, że odrębną decyzją przyznano mu świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup leków oraz pokrycia części wydatków na energię elektryczną, jak również został mu przyznany zasiłek okresowy od [...] do [...] 2006 r., a także zasiłkiem celowym na żywność w ramach ustawy "Pomoc państwa w dożywianiu". Ponadto podniesiono, że nie przewidziano dodatkowej pomocy na zakup obuwia, ponieważ w [...] 2006 r. została mu przyznana taka forma pomocy, podobnie jak w [...] 2005 r. Zaznaczono również, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokojenia wszystkich potrzeb, o jakie występuje osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodził się J. L., który uznał ją za krzywdzącą i nie zaspokajającą wszystkich jego potrzeb. W motywach odwołania wskazał, że powoływanie się na ograniczone możliwości pomocy społecznej jest formą obłudy, nadto zaznaczył, że w jego wieku trudno jest mu już znaleźć pracę, a sytuacja, w jakiej się znalazł jest następstwem działań organów i służb państwowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji wskazało, że J. L. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie dysponuje żadnym własnym dochodem, a utrzymuje się z otrzymywanego zasiłku okresowego przyznanego na okres od [...]do [...] 2006 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz przyznawanych zasiłków celowych na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Zajmuje mieszkanie należące do zasobów [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Z., jednakże z uwagi na zaległości w opłatach czynszowych został skreślony z listy członków. Jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy oraz leczy się w [...]. W ramach dodatkowego postępowania dowodowego ustalono, że odwołujący się będąc skreślony z listy członków spółdzielni pismem z dnia [...] r. wystąpił do Rady Nadzorczej Spółdzielni o przywrócenie mu członkowstwa. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc, w formie zasiłku celowego przyznawana jest w granicach uznania administracyjnego w oparciu o potrzeby strony oraz możliwości finansowe gminy. Przyznana stronie pomoc w zakupie obuwia w [...] 2006 r. zaspokoiła potrzebę strony w tym zakresie, ma więc tę potrzebę zaspokojoną, a z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nie ma przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia na remont tego lokalu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. L.. W skardze tej zaznaczył, że przyjęcie przez organy administracji, iż ma zaspokojone potrzeby w zakresie obuwia jest fałszywe, nieprawdą jest, że został skreślony z listy członków Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. z powodu zaległości czynszowych, lecz uczyniono to na podstawie fałszywych oskarżeń, że nie zamieszkuje w mieszkaniu, a postępowanie sądowe w tej sprawie jest w toku. W tej sytuacji uznaje, że nie jest prawdą twierdzenie, iż nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podał to skarżący w swojej skardze. Poza sporem jest to, że skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ będąc osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada żadnych własnych dochodów jak również występuje w jego przypadku jedna z okoliczności przewidzianych treścią art. 7 pkt 2 – 15 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie bezrobocie. Nadto organy administracji przyznają skarżącemu świadczenia, czy to w formie zasiłku celowego czy też w formie zasiłku okresowego, zatem skarżący jest osobą, która korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a nawet więcej świadczenia te stanowią dla niego podstawowe źródło utrzymania. Zagadnieniem spornym w ramach rozpatrywanej sprawy jest to, czy organy administracji publicznej działające w ramach pomocy społecznej obowiązane były przyjść skarżącemu z pomocą w zaspokojeniu zgłoszonych przez niego potrzeb w zakresie zakupu obuwia jak i remontu mieszkania. Na wstępie należy zauważyć, że zgłoszone przez skarżącego potrzeby mieszczą się w potrzebach przewidzianych do zaspokojenia w drodze zasiłku celowego, zatem po spełnieniu wymogów do ich otrzymania, skarżący mógł oczekiwać zaspokojenia zgłoszonych potrzeb. Trafnie organy administracji przywołały treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi uwzględniać cele pomocy społecznej oraz, że muszą one mieścić się w możliwościach pomocy społecznej, a samo przyznanie świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego. Jednakże organy obu instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięć nie uniknęły uchybień procesowych, które skutkować musiały uwzględnieniem wniesionej skargi. Stosownie, bowiem do postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji w toku postępowania obowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły szereg czynności procesowych w tym przewidziany przepisami prawa wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. W przedłożonych Sądowi aktach znajdują się dwa wywiady środowiskowe przeprowadzone przez pracownika socjalnego organu pierwszej instancji, jeden z nich przeprowadzony został przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a drugi na żądanie organu odwoławczego. O ile pozytywnie należy ocenić sam fakt przeprowadzenia wywiadów środowiskowych zwłaszcza dociekliwość organu odwoławczego, to jednocześnie przyjdzie zauważyć, że wywiady te zostały przeprowadzone w sposób sztampowy, sprowadzający się do wypełnienia niezbędnych rubryk, a nic one nie przyniosły, gdy idzie o ocenę sytuacji osobistej skarżącego. Jak zostało to zaznaczone skarżący ubiega się o przyznanie zasiłku celowego na zakup obuwia. Organy obu instancji jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia podały, że w [...] 2006 r. skarżącemu przyznano na ten cel świadczenie, a zatem ma już zaspokojoną potrzebę. Z takim ujęciem nie można się zgodzić, i to z dwóch powodów, po pierwsze organy administracji nie sprawdziły, czy zgłoszona przez skarżącego potrzeba zakupu obuwia jest prawdziwa, tj. nie ustaliły czy skarżący posiada niezbędne obuwie czy też nie. Z treści obu wywiadów taka informacja nie wynika, a zatem pracownik socjalny prowadzący skarżącego tej okoliczności nie wyjaśnił, a ma ona istotne znaczenie dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Po drugie, skoro skarżącemu przyznano świadczenie w [...] 2006 r. na wskazany cel to, zadaniem pracownika socjalnego było sprawdzenie, czy skarżący prawidłowo wykorzystał przyznane mu świadczenie, czy też nie zmarnotrawił tegoż świadczenia, względnie wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem. Gdyby zaistniała sytuacja marnotrawstwa przyznanego świadczenia bądź wykorzystanie go niezgodnie z przeznaczeniem polegające na nie zakupieniu niezbędnego obuwia, wówczas stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej byłaby to przesłanka do odmowy przyznania nowego świadczenia względnie uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie. Skarżący ubiega się o przyznanie zasiłku celowego na remont mieszkania i organy administracji odmówiły mu przyznania świadczenia powołując się na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Z jednego strony działania organów administracji są racjonalne, ponieważ nie należy przyznawać świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie takich potrzeb, które mogą okazać się zbędne. Z taką sytuacją można spotkać się w ramach rozpatrywanej sprawy. Otóż, według organów administracji skarżący nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a zatem przyznanie świadczenia pieniężnego na jego remont może okazać się nie celowe. Jednakże organy obu instancji nie zwróciły uwagi w pierwszej kolejności na treść art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem celem pomocy społecznej jest umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji na temat stanu technicznego zajmowanego przez skarżącego mieszkania. Nadto pracownik socjalny nie zadał sobie żadnego trudu, aby sprawdzić, jakie prace remontowe należy wykonać w mieszkaniu zajmowanym przez skarżącego. Zatem o tym zakresie zgłoszonej potrzeby nie można w żaden sposób się wypowiedzieć, natomiast pojawia się tu kolejne zagadnienie, a mianowicie w działaniach obu organów administracji brak jest informacji dotyczących nie tyle statusu prawnego zajmowanego lokalu, ale informacji dotyczących tego, czy w stosunku do skarżącego Spółdzielnia Mieszkaniowa podjęła działania zmierzające do eksmisji czy też nie, a jeżeli podjęła czy skarżący oczekuje na lokal socjalny itd. Ograniczenie się jedynie do tego, że skarżący został wykluczony z członków spółdzielni i nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu jest działaniem minimalistycznym, naruszającym wymogi wynikające z przywołanego powyżej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to zarazem, że zarzuty skarżącego zamieszczone w skardze po części są zasadne, ponieważ odwołują się one do tego, że postępowanie obu organów nie wyjaśniło wszystkich istotnych z punktu widzenia sprawy jej okoliczności. Jak zostało to zaznaczone już powyżej, przyznanie zasiłku celowego jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym, a decyzja podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Okoliczność ta nakłada na organ administracji obowiązek szczególnej staranności, tak aby rozstrzygnięcie to nie podejmowane było w warunkach samowoli organu, lecz w warunkach uznania administracyjnego. Uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie wypełniają tego obowiązku, ponieważ organy powołują się na ograniczone możliwości pomocy społecznej, ale jednocześnie nie przybliżają w żaden sposób sytuacji, w jakiej gminie przychodzi podejmować rozstrzygnięcie, a organ odwoławczy nie wystąpił do organu pierwszej instancji o przedłożenie informacji o sytuacji finansowej gminy oraz o ilości osób ubiegających się o przyznanie świadczeń w formie zasiłków celowych, jak również o zasadach przyznawania tych świadczeń w warunkach ograniczonej ilości środków, które mogą być wprowadzone zarządzeniem wójta, burmistrza, bądź prezydenta miasta, albo też mocą stosowanej uchwały rady gminy. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie niniejszego wyroku sprawa trafia ponownie do organu pierwszej instancji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności do ustalenia, czy zgłoszone przez skarżącego potrzeby są jeszcze aktualne i czy wymagają zaspokojenia, a następnie podejmie stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie w sprawie. Na marginesie rozważań dotyczących rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że organ pierwszej instancji w sposób opaczny stosuje ustawę o pomocy społecznej. Zgodnie z ideą tej ustawy, jej celem jest umożliwienie życia osobom w warunkach odpowiadających godności człowieka, zatem wszelkie działania podejmowane przez organ winny zmierzać do tego, aby zapewnić takie warunki życia, a z drugiej strony w ramach prowadzonej pracy socjalnej organ winien tak prowadzić osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej, żeby już z tej pomocy nie musiała korzystać, a zatem wyprowadzić ją z tego systemu. Przyznawane świadczenia winny temu celowi służyć. Analiza akt sprawy pozwala uznać, że dla organu administracji celem jest wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku, a nie wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej i jej usamodzielnienie. W tej sytuacji środek służący osiągnięciu celu stał się celem samym w sobie, takie postępowanie organu pomocy społecznej jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwym zrozumieniu celów ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji skarżącemu odmówiono przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.