IV SA/Gl 1138/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant referent stażysta Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Wobec wniosku strony A. M. z dnia [...] zgłaszającego niezbędną potrzebę rodziny postaci opału, po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając w imieniu Wójta Gminy N., decyzją z dnia [...] odmówił przyznania A. M. zasiłku celowego w miesiącu [...] na zaspokojenie potrzeby w postaci zakupu koniecznego opału i obuwia zimowego dla córki B., podkreślając w uzasadnieniu, że status majątkowy osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w stosunku do przeciętnej sytuacji innych beneficjentów pomocy społecznej miejscowego Ośrodka przekonuje, iż wnioskodawca nie wymaga pomocy w postaci zasiłku celowego na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 marca 2007 r. Sygn. akt IV SA/Gl 496/06, uwzględniając skargę A. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie przez rozstrzygające sprawę organy zasad procedury administracyjnego, a w szczególności art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie bowiem z zapisem art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do prowadzonych dowodów. Dlatego też uznając, że sprawa nie została przez organy administracyjne wyjaśniona zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylając kwestionowane decyzje do ponownego rozpatrzenia Sąd zobowiązał organy do działania zgodnego z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, przy uwzględnieniu art. 10 cytowanego Kodeksu, czyli przy zagwarantowaniu stronie osobistego uczestnictwa w każdym stadium ponownie przeprowadzonego postępowania. W wyniku powyższego wyroku sądowego, sprawa wróciła do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., który działając z upoważnienia Wójta Gminy N., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosków A. M. z dnia [...] oraz z dnia [...] o przyznanie zasiłków celowych na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb . W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia [...] doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] został on poinformowany o przysługującym mu prawie czynnego udziału w toczącej się sprawie oraz o ponownym rozpatrzeniu złożonych przez niego wniosków o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Wobec faktu, iż wnioskodawca nie odpowiedział na pismo wzywające go do ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ powiadomił o przysługującym mu prawie, wynikającym z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Zainteresowany w piśmie z dnia [...] przywołując cytaty innych decyzji organu drugiej instancji, zażądał jedynie wydania decyzji w sprawie zgłoszonych wniosków, nie korzystając innych przysługujących mu praw (o których m.in. informował organ). W tej sytuacji organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosków o pomoc jest ustalenie aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny. W związku zaś z tym, że w przypadku wnioskodawcy jest to jednak niemożliwe, gdyż nie dopuszcza on do przeprowadzenia podstawowego dowodu – wywiadu środowiskowego, nie ma możliwości dalszego rozpatrzenia wniosków o pomoc z [...] i w konsekwencji ustalenia czy miały one charakter niezbędnych i czy nieprzyznanie tej pomocy mogło mieć wpływ na pogorszenie sytuacji rodziny wnioskującego. W ocenie organu dalsze postępowanie w tej sprawie stało się więc tym samym bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia stwierdziło, że sprawa będąc ponownie rozpoznawana w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powinna być wyjaśniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Podstawowym zarzutem Sądu pod względem uchylonych decyzji było to, iż postępowanie administracyjne, które doprowadziło do ich wydania, naruszało zasady procedury administracyjnej, a w szczególności zasadę aktywnego uczestnictwa strony w toczącym się postępowaniu. Dlatego też ponowne postępowanie powinno usunąć wskazane naruszenia. Tymczasem organ pierwszej instancji, pomimo wyraźnych wskazań, nie tylko nie usunął dostrzeżonych uchybień, ale nie pouczając strony o skutkach i konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zdecydował o bezprzedmiotowości sprawy i umorzył postępowanie w sprawie. Nie wyjaśniając więc zasadności zgłoszonych wniosków o pomoc, nie dokonując koniecznych ustaleń i porównań zarówno w zakresie sytuacji rodziny skarżącego z momentu zgłoszenia wniosku jak i aktualnie, ponownie naruszył zasadę wyrażoną w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo, iż Sąd zobowiązał organ do rozważenia czy wskazane przez zainteresowanego cele, miały charakter niezbędnych, ustalić czy posiadane przez stronę zasoby mogły posłużyć na zaspokojenie wskazanych potrzeb oraz ewentualnie uzasadnić zauważoną dysproporcję między udokumentowanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową rodziny skarżącego, wyjaśnień takich nie przeprowadzono. Ustalenia te, zgodnie z wyrokiem Sądu, powinny zostać poczynione przez organ pierwszej instancji. Uznając zatem, że działanie organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Sądu, Kolegium orzekło jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. niezadowolony z otrzymanej decyzji, zwrócił się o rozpatrzenie jego sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w swoim wyroku z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędne jest dokonanie niezbędnych ustaleń w celu właściwego, zgodnego z zasadami obowiązującymi w procedurze administracyjnej podjęcia rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Cytując dalej fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu, skarżący stwierdził, że jego sytuacja powinna być oceniona według stanu złożenia wniosku, na podstawie jedynie wówczas przeprowadzonych wywiadów i zgromadzonych wówczas dowodów, bez potrzeby ponownego wywiadu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli Sąd ocenia legalność zaskarżonych decyzji czyli zgodność z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując zaś sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowił o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszonych w [...] wniosków o przyznanie pomocy w postaci zasiłków celowych. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej występującej u osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie, przy czym orzekające w sprawie organy obowiązane są ustalić ową niezbędną potrzebę bytową. Istotne w sprawie jest także to, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również określenie jej wysokości podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc posiada pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu, dlatego też w przypadku zasiłku celowego organ wydając decyzję powinien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłaszana potrzeba, która nie może być zaspokojona z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w pierwszy postępowaniu, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia – zasiłku celowego na opał i obuwie zimowe dla córki. Organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję, ale skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została uwzględniona, co spowodowało ponowne przeniesienie sprawy do organu pierwszej instancji. Organ ponownie rozpatrujący sprawę w tym trybie powinien w pierwszej kolejności w nowym postępowaniu kierować się wskazaniami Sądu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r. określił, jak powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie nowego rozpoznania wniosku strony o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego. W ocenie Sądu konieczna w tym zakresie powinna być dokładna analiza zgłoszonych potrzeb strony na tle ustalonego stanu faktycznego rodziny, ustalenie ewentualnej możliwości jej samodzielnego zaspokojenia oraz wpływ tego faktu na ewentualne pogorszenie sytuacji rodziny. Wyjaśnienie zasadności zgłoszonych wniosków o pomoc powinno nastąpić w oparciu o dokonanie koniecznych ustaleń i porównań zarówno w zakresie sytuacji rodziny skarżącego z momentu zgłoszenia wniosku, jak i aktualnie. Niezbędne ustalenie tych okoliczności, nie może nastąpić bez aktywnego uczestnictwa strony w postępowaniu - w trakcie wywiadu środowiskowego. Mając na uwadze fakt, że właśnie naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stało się podstawowym zarzutem w stosunku do zakwestionowanych działań organów administracyjnych w cytowanym powyżej wyroku, ponowne postępowanie powinno w sposób szczególny zwrócić uwagę na ten problem. W nowym, obecnie ocenianym postępowaniu organy administracyjne powinny w sposób szczególny i bezwzględny zwrócić uwagę na umożliwienie stronie aktywnego uczestniczenia w każdym stadium postępowaniu zmierzającego do wyjaśnienia ujawnionych wątpliwości i podniesionych okoliczności sprawy. Sentencja wyroku uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzje obu instancji przekonuje , że w głównej mierze braki dowodowe powinny być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, który w najszerszym stopniu prowadzi postępowanie dowodowe w każdej sprawie. Tymczasem organ ten umorzył postępowanie dowodząc, że odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego decyduje o bezprzedmiotowości zgłoszonego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że ponownie została naruszona zasada wyrażona w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ ten nie pouczył strony o skutkach takiego zachowania. Dlatego też organ odwoławczy uchylił tę decyzję organu pierwszej instancji, zobowiązując do pouczenia strony o konsekwencjach braku współdziałania z organem w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu decyzja ta, kwestionowana w rozpatrywanej skardze przez zainteresowanego, jest zgodna z prawem. Przede wszystkim, co należy wyraźnie podkreślić, organ pierwszej instancji nie przeprowadził wymaganego postępowania w sposób zalecony w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Sądu. Nie pouczając strony o zasadach postępowania- m.in. o skutkach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i zakończył postępowanie. Nie trzeba już dodawać, że tym samym organ pierwszej instancji w najmniejszym stopniu nie wyjaśnił zgłaszanych przez stronę potrzeb, nie ocenił sprawy w sposób zasugerowany przez Sąd. Wypada zgodzić ze stanowiskiem Kolegium uchylającym sprawę do ponownego zbadania, gdyż zgodnie z przepisami procedury – postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zgłoszony wniosek rozpatruje organ pierwszej instancji, a organ drugiej instancji - Kolegium, jest organem odwoławczym, który chociaż także rozpatruje sprawę merytorycznie, to jednak nie może w tym zakresie wyręczać i zastępować organu pierwszej instancji, gdyż w ten sposób naruszona byłaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrażona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dlatego też organ odwoławczy słusznie uznając, że wyjaśnienie okoliczności sprawy wymaga przeprowadzania postępowania w całości lub przynajmniej w znacznej części, co uzasadnia, przy uwzględnieniu odwołania, wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 ( 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.