IV SA/Gl 114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta J.(dalej "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: A. W. i F.W.. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie złożonego w dniu 12 maja 2016 r. przez A. W. (dalej "skarżąca" lub "strona") wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazane powyżej dzieci stwierdził, że strona wraz z członkami rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego przekazał wniosek do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w K., celem ustalenia czy w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi, Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Województwa [...] pismem z dnia 19 października 2015 r. poinformował, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych i przekazał organowi pierwszej instancji wniosek wraz z dokumentami - celem jego rozpoznania. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej "ustawa"), świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe stanowią inaczej. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w oparciu o powyższy przepis stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji, skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że zarówno ona jak i jej dzieci posiadają obywatelstwo polskie. Zamieszkują co prawda w [...], ale strona nie pobiera w [...] świadczeń o takim charakterze. Zdaniem skarżącej argument, że osoba wnioskująca i jej dzieci muszą mieszkać w Polsce w okresie pobierania świadczenia jest chybiony, albowiem regulacja ta dotyczy tylko cudzoziemców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm. dalej "k.p.a.") decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 5 ustawy. Kolejno, odniósł się do pojęcia dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 1-4 ustawy. Zaakcentował twierdzenie, że świadczenia wychowawcze przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres, w jakim mają otrzymać świadczenia wychowawcze. Wskazał, że miejsce zamieszkania należy rozumieć zgodnie z art. 25 K.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powołując się na dorobek judykatury stwierdził, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Chodzi o miejscowość w sensie administracyjnym oznaczalną. Z tego punktu widzenia nie ma istotnego znaczenia konkretne mieszkanie ani dokładny adres. Nie ma także rozstrzygającego znaczenia brak zameldowania. Miejscowość, w której osoba zainteresowana ma zamiar stale zamieszkiwać, powinna stanowić "centrum jej życiowej działalności". Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości; i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przez termin "zamiar" należy pojmować nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Organ odwoławczy podniósł, że interesy życiowe skarżącej nie koncentrują się na terytorium RP, aktualnie przebywa ona z rodziną w [...]. Zgodnie z pismem ROPS Województwa [...] z dnia 19 października 2016 r., w odniesieniu do strony nie zachodzi również koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych. W konsekwencji skarżąca nie spełnia wymogów formalno-prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej oraz obciążenie organów kosztami postępowania. Zaakcentowała, że razem z dziećmi posiada obywatelstwo polskie, a odmowa przyznania jej świadczenia wychowawczego narusza konstytucyjne prawo obywatela do świadczeń, w tym świadczeń z opieki społecznej przyznawanych na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelom polskim, zaś art. 8 stanowi, że zasiłek ten nie przysługuje jeżeli członkowi rodziny przysługuje taki zasiłek o podobnym charakterze za granicą. Skarżąca za granicą nie pobiera takiego świadczenia. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 1 ustawy przez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelom polskim mieszkającym na stałe na terytorium RP, podczas gdy takiego wymogu w stosunku do obywateli polskich nie ma w sytuacji opisanej w art. 8 ustawy, "tj. gdy świadczenie wychowawcze przysługuje, o ile nie pobiera takiego świadczenia o podobnym charakterze". Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę jest nieprawidłowe i krzywdzące dla skarżącej, która ma obywatelstwo polskie i jest na stałe zameldowana w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "ustawą p.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci ze względu na niespełnienie wymogu zamieszkiwania strony – obywatelki polskiej na terytorium RP, przez okres w jakim miała otrzymywać świadczenie wychowawcze (okres zasiłkowy 2016/2017). Skarżąca stwierdziła, że świadczenia jej się należą ponieważ na terytorium [...] nie otrzymuje żadnego świadczenia tego samego typu. Twierdzenie zostało umotywowane interpretacją systemową art. 1 i art. 8 ustawy, w myśl której wymóg zamieszkiwania na terytorium RP nie dotyczy obywatela polskiego, jeżeli nie pobiera świadczenia o podobnym charakterze za granicą (w okolicznościach sprawy – w [...]). Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i jest bezsporny. Sąd przyjmuje go za własny. W zakresie okoliczności relewantnych prawnie wskazać trzeba, że niekwestionowana jest okoliczność zamieszkiwania całej rodziny strony na terytorium [...]. We wniosku podano dane adresowe potwierdzające zamieszkanie na terenie tego państwa. Nadto strona złożyła we wniosku oświadczenia, z których wynika, że zarówno strona, jak i wszyscy członkowie jej rodziny przebywają poza granicami RP; w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Strona podała, że w [...] nie pobiera świadczenia o charakterze podobnym do świadczenia wychowawczego. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy regulujące zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Art. 1 ust. 3 ustawy stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Ustawa nie definiuje pojęcia zamieszkania. Zasadne jest więc odwołanie się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.). Ustalenie zamiaru stałego pobytu, a więc woli stałego zamieszkiwania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (postanowienie NSA z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 265/05, LEX nr 198360). Ponadto samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej (postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 96/14). W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się ponadto, że określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz-Broda, w: Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Lex 2014, wersja elektr.). Ustawa uzależniając przyznanie świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania wnioskodawców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 ustawy) formułuje dodatkowo wymóg zamieszkiwania przez okres, w jakim wnioskodawcy mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Dochodzi więc do ustawowego doprecyzowania okresu podlegającego badaniu pod kątem zamieszkiwania, jako modyfikacji pojęcia zamieszkiwania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z art. 1 ust. 3 ustawy wynika, że wymóg zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze dotyczy zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców wymienionych w ust. 2 pkt 2. Nieprawidłowe jest więc przekonanie strony skarżącej – prezentowane w odwołaniu, że wymóg zamieszkiwania w okresie pobierania świadczenia dotyczy wyłącznie cudzoziemców. Wymóg zamieszkiwania określony w ust. 3 dotyczy wszystkich osób, o których mowa w ust. 2, a więc zarówno cudzoziemców określonych w punkcie 2 tej jednostki redakcyjnej przepisu, jak i obywateli polskich, wymienionych w punkcie 1; tak bowiem wynika z literalnego brzmienia przepisu. Odstępstwo od tej zasady dotyczy jedynie przypadków objętych odmienną regulacją szczególną zamieszczoną w przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub w dwustronnych umowach międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym. Jednak w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie znajdują zastosowania (co prawidłowo zostało stwierdzone przez Marszałka Województwa [...]), gdyż cała rodzina skarżącej zamieszkuje na terenie [...] nie zachodzi konieczność eliminowania skutków podlegania odmiennym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Nie ma również regulacji dwustronnej mającej charakter lex specialis. W tym stanie rzeczy organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że żądane świadczenia nie mogą być stronie przyznane ze względu na niespełnienie wymogu zamieszkiwania na terytorium RP przez okres pobierania świadczenia. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej w skardze Sąd stwierdza, że wadliwa jest interpretacja systemowa wewnętrzna tamże prezentowana. Wbrew przekonaniu strony skarżącej art. 8 pkt 4 ustawy nie wyłącza wymogu zamieszkiwania na terytorium RP obywatela polskiego w przypadku, gdy obywatel polski nie pobiera za granicą świadczenia o podobnym charakterze. Art. 8 ustawy specyfikuje cztery przesłanki negatywne przyznania świadczenia wychowawczego. Trzy pierwsze z nich nie mają znaczenia dla sprawy. Natomiast czwarta została sformułowana w sposób następujący: świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Systematyka aktu prawnego jest taka, że najpierw formułuje on przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, a w dalszej kolejności wymienia przesłanki negatywne. Oznacza to, że dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie zachodzą wszystkie pozytywne przesłanki przyznania świadczenia (takie jak ustalenie, że wnioskodawca należy do grupy podmiotów uprawnionych, spełnia wymóg zamieszkiwania na terenie RP, nie przekracza kryterium dochodowego – w przypadku pierwszego dziecka) należy badać, czy nie zachodzi chociażby jedna przesłanka negatywna tamująca możliwość przyznania świadczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie badały przesłanek negatywnych, gdyż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne – nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania przez stronę na terytorium RP. Tym samym świadczenie nie mogło zostać przyznane i w związku z powyższym badanie przesłanek negatywnych było zbędne. Wbrew przekonaniu strony skarżącej brak jakichkolwiek podstaw do interpretowania analizowanej przesłanki negatywnej jako wyłączenia wymogu spełnienia przesłanki pozytywnej zamieszkiwania na terytorium RP w przypadku, gdy obywatel polski nie pobiera świadczenia o podobnym charakterze za granicą. Treść art. 8 pkt 4 ustawy wskazuje, że znajdzie on zastosowanie w przypadku, gdy obywatel polski zamieszkujący na terytorium RP spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia wychowawczego, lecz nie będzie go mógł otrzymać (świadczenie nie przysługuje) ze względu na fakt, iż członkowi rodziny przysługuje za granicą na to samo dziecko świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego (chyba, że zezwolą na przyznanie świadczenia wskazane w tym przepisie normy szczególne – co nie ma jednak znaczenia dla sprawy). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że skoro skarżąca z rodziną nie zamieszkiwała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., nie została spełniona przesłanka określona w art. 1 ust. 3 ustawy. Okoliczność, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka pozytywna przyznania świadczenia wychowawczego skutecznie zatamowała możliwość jego przyznania. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 25 K.c., a wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Końcowo dodać jeszcze trzeba, że decyzje wydane zostały po uprzednim prawidłowym ustaleniu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powodów wyżej szczegółowo opisanych Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.