IV SA/Gl 1142/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G., [...] Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., odmówił przyznania L. M. zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych sprzętów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. została już przyznana L. M. pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do [...] – zatem potrzeba została już zrealizowana. Ponadto nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z pomocy społecznej, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, na konkretny cel bytowy. W odwołaniu z dnia [...] r. L. M. podniósł, że wskazany w motywach decyzji brak okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia jest stwierdzeniem bezpodstawnym. Powołanie się na przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowi niedopuszczalne uproszczenie procedury rozwiązywania problemów życiowych, gdyż nie uwzględnia konieczności dokończenia przez niego [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego ustalono, że L. M. prowadzi [...]. Wysokość jego dochodu wynosi [...] zł. miesięcznie, ma [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy jest przeznaczony na określony cel, którym powinno być zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ pierwszej instancji kieruje się uznaniem administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że może on podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, ponieważ z jednej strony ma uwzględnić niezbędną pomoc umożliwiającą zaspokojenie potrzeb zainteresowanego, a z drugiej strony możliwości finansowe, pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. W sytuacji, kiedy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznano L. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł. na dofinansowanie [...], realizowany od dnia [...]r. Decyzja ta dotyczyła [...] znajdujących się w tym [...]. Wynika z tego, że wyżej wymieniona potrzeba została już zrealizowana. Ponadto pomoc społeczna nie jest zobowiązana do pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb osób zainteresowanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. M. wskazał, że [...] r. otrzymał zasiłek na [...] w wysokości [...] zł. Po wykonaniu [...],[...] , [...],[...], usunięciu [...] w [...],[...] oraz [...], zgłosił ustnie wniosek o dalszą pomoc na dokończenie [...]. Podczas wywiadu w dniu [...]r. rozliczył się z [...], poprzez przedłożenie [...] i fizyczne rozliczenie z pozostałych materiałów. Uzgodniono wówczas, że zostaną ustalone pozostałe potrzeby w tym zakresie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że skarga nie zawiera żadnych nowych argumentów na poparcie zarzutów skarżącego. L. M. otrzymał już pomoc na [...] i pozostały mu jeszcze [...], które nie zostały w pełni wykorzystane. Według załączonych faktur z przyznanej kwoty wydał [...] zł. Ponadto z pisma z dnia [...] r. wynika, że sam [...]. Przy obecnych cenach [...] za [...] zł. można kupić około [...] oraz [...]. Natomiast doświadczenie życiowe wskazuje, że do [...] potrzebne jest około [...]. Wobec tego przyznana skarżącemu kwota powinna wystarczyć na [...] wraz z [...] i [...] w [...]. Na rozprawie skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Ponadto dodał, że jego [...] nie było [...] od [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przepis art. 39 ust. 2 tej ustawy określa, że w szczególności świadczenie powyższe może być przyznane na pokrycie części lub całości kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego przysługuje w razie spełnienia określonego w tym przepisie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Według zaś art. 7 pkt 5 cytowanej ustawy, pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu niepełnosprawności. Ponadto rozstrzygnięcie co do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego – z uwagi na jego uznaniowy charakter – jest m. in. uzależnione dodatkowo od oceny organu w ramach art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomimo wystąpienia przesłanki [...] skarżącego oraz ustalenia, że jego dochód - wynoszący [...] zł. - nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego osoby [...], odmówiono przyznania mu zasiłku celowego. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że w ramach uznania administracyjnego uwzględniony został – z jednej strony zakres niezbędnej pomocy umożliwiającej zaspokojenie potrzeb skarżącego – a z drugiej strony możliwości finansowe, pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb. Dodał również, że w sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy. Nie wskazał jednak żadnych okoliczności dotyczących – wymienionego wyżej - zakresu pomocy umożliwiającej zaspokojenie potrzeb skarżącego w ramach jego wniosku o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie [...]. Nie spełnia warunków ustalenia powyższych okoliczności, wzmianka dotycząca przyznania skarżącemu, na podstawie decyzji z dnia [...] r., zasiłku celowego w wysokości [...] zł. na dofinansowanie [...], która – według organu – dotyczyła wszystkich [...] znajdujących się w [...] skarżącego. Wobec zarzutu podniesionego w odwołaniu przez L. M., że decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia konieczności dokończenia przez niego [...] i [...], szczególnie rażący jest brak ustaleń organu odwoławczego w zakresie wysokości całościowych kosztów [...], a tym samym wskazania jakiej części tych kosztów odpowiadał przyznany poprzednio zasiłek celowy w kwocie [...] zł. W razie ustalenia, że kwota zasiłku uwzględniała całość wydatków związanych z [...] wyżej wymienionego [...], organ miał obowiązek dokonania rozliczenia, w jakiej części zasiłek został przeznaczony na zakup [...] do [...] oraz czy pozostała część tej kwoty została wydana w związku z dodatkowymi kosztami, których potrzeba poniesienia ujawniła się podczas wykonywania prac związanych z przygotowaniem [...] np. w związku z [...], czy też została przeznaczona na wydatki nie związane z wymienionymi pracami. Tym samym organ odwoławczy pominął wskazanie, na jakiej podstawie przyjął, że – jak podniósł w decyzji – wyżej wymieniona potrzeba skarżącego została już zrealizowana. Powyższy zarzut dotyczy również decyzji organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu podniósł, że wobec przyznania L. M. na mocy poprzedniej decyzji, zasiłku celowego na dofinansowanie [...], powyższa potrzeba została już zrealizowana. Zamieszczenie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, argumentów w tym zakresie, nie miało wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na etapie odpowiedzi na skargę nie mogą być bowiem uzupełniane motywy rozstrzygnięcia, byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak uzasadnienie decyzji organu odwoławczego – podobnie jak i organu pierwszej instancji - nie zawiera żadnych ustaleń i ocen dotyczących możliwości finansowych pomocy społecznej, pomimo, że powyższa przesłanka została wskazana jako jedna z podstaw odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Okoliczności dotyczące możliwości pomocy społecznej powinny być ustalone poprzez wskazanie przede wszystkim wysokości środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej w dacie decyzji na realizację zadań w zakresie tego rodzaju świadczeń, którego dotyczy rozpoznawany wniosek oraz ilości wniosków o przyznanie świadczeń, udzielanych z tych środków. Organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie, pomimo podniesienia przez L. M. zarzutu w odwołaniu, iż wskazany w decyzji organu pierwszej instancji brak okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia jest stwierdzeniem bezpodstawnym. Pominięcie w zaskarżonej decyzji, analizy w zakresie możliwości ośrodka pomocy społecznej jest tym bardziej rażące, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszej instancji została przytoczona treść przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie – jak już była o tym mowa - nie zostały co do tej kwestii wskazane żadne ustalenia. Dodać należało, że również akta postępowania administracyjnego nie zawierają materiału dokumentacyjnego co do powyższego zagadnienia. Naruszone zostały zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Uzasadnienia organów obydwu instancji nie wskazują – pomimo wymagań art. 107 § 3 k.p.a. – na podstawie jakich dowodów, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały uznane za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięte ustalenia oraz ocena zebranego materiału dowodowego, dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Mając na uwadze wyżej wymienione naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający uzupełni ustalenia w zakresie wyżej wymienionych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim są to ustalenia dotyczące możliwości pomocy społecznej, które powinny być ocenione poprzez porównanie, przede wszystkim, wysokości środków, jakimi dysponował ośrodek pomocy społecznej w dacie decyzji na realizację zadań w zakresie tego rodzaju świadczeń, którego dotyczy rozpoznawany wniosek oraz ilości wniosków o przyznanie świadczeń, udzielanych z tych środków. Ponadto uzupełnienia wymagają ustalenia co do podstaw przyjęcia zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, że potrzeba skarżącego w zakresie [...] została już zrealizowana. W celu wykonania powyższych wskazań organ orzekający, w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy. Oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.