IV SA/Gl 1152/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 39 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania D.G. świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup leków z wniosku z dnia 20 maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przepisy regulujące zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono, że D.G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Dochód rodziny strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z kwietnia 2010 r. wyniósł 4776,07 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Ostatecznie stwierdzono, iż nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego specjalnego. W odwołaniu, które dotyczyło kilkunastu decyzji, strona nie zakwestionowała ustaleń organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Zarzuciła natomiast organowi popełnienie błędów proceduralnych oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał regulację art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zaznaczając, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości. Dodał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Wskazał również, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł oraz osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przytoczył także treść art. 39 ustawy. Następnie organ stwierdził, że wymogi formalne wymagane do otrzymania wnioskowanego świadczenia nie zostały spełnione, gdyż dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe przewidziane dla pięcioosobowej rodziny wynoszące 1.755 zł. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., I OSK 803/10, istota formy pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Dodał, iż w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Podkreślił, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy i nie powinno stanowić trwałego źródła dochodów osób wnioskujących o przyznanie takiej pomocy. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby je otrzymujące w ogóle nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, który uprawniałby organ do przyznania odpowiedniego świadczenia z pomocy społecznej, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Ze względu na niepełnosprawność, przewlekłą chorobę, rodzina skarżącej niewątpliwie znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, jednakże analiza akt sprawy nie wskazuje na zaistnienie w rozpoznawanej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku w ww. rozumieniu, uzasadniającego przyznanie świadczenia. Podzielił ponadto ocenę organu I instancji, według której strona jest w stanie zaspokoić wnioskowaną potrzebę z posiadanych środków. Organ odwoławczy stwierdził ostatecznie, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Wskazał również, że strona mogła wnieść zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w przypadku uznania, że sprawy nie zostały rozpatrzone w ustawowym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D.G. zakwestionowała kilkanaście decyzji wydanych przez organ odwoławczy, w tym wydaną w niniejszej sprawie. Stwierdziła, że decyzje te dotyczą spraw podobnych, natomiast sposób ich rozpatrywania świadczy o celowym przedłużaniu postępowania przez organy. Podkreśliła, że spowodowało to konieczność zaspokojenia potrzeb życiowych, których dotyczyły wnioski kosztem innych jej wierzytelności, a okoliczność zaspokojenia tych potrzeb organy orzekające uznały za rozstrzygającą. Zdaniem skarżącej takie działanie podważa zaufanie obywatela do organów państwa, a pomoc społeczna staje się iluzoryczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że uchylał wcześniejsze decyzje ze względu na nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, co nie oznaczało, że w tych decyzjach Kolegium orzekło o prawie strony do świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup leków. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 2009 r. Dz.U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że świadczenie to może, ale nie musi zostać przyznane, nawet w przypadku spełnienia przez wnoszącego o taki zasiłek przesłanek do jego przyznania. Ponadto spełnienie przez wnioskodawcę warunków ustawowych, zarówno co do kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jak i w zakresie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 1-15 tej ustawy, nie jest równoznaczne z obowiązkiem przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego organ ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej. Przyznanie bądź odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia, ze względu na jego uznaniowy charakter, uzależnione jest zatem dodatkowo od oceny organu dokonanej w ramach art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w myśl art. 3 ust. 4 cyt. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie niewątpliwie dochód rodziny skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynoszący 4776,07 zł przekroczył kryterium dochodowe określone na podst. art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 1755 zł. Jednocześnie uwagi na przekroczenie wyżej wymienionego kryterium dochodowego, w motywach zaskarżonej decyzji organ przedstawił również ocenę możliwości przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego – świadczenia, które może być udzielone w razie przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W zaskarżonej decyzji trafnie zaakcentowano, że przyznanie wymienionego świadczenia wymaga wystąpienia wyjątkowych okoliczności przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów dochodowych otrzymania pomocy. W tym zakresie prawidłowo organ podniósł, iż pomimo istnienia w rodzinie skarżącej niepełnosprawności i długotrwałej choroby - a więc wystąpienia przesłanek ogólnych udzielenia pomocy społecznej, wymienionych w art. 7 pkt 5 i pkt 6 cytowanej ustawy nie stwierdził żadnej szczególnej okoliczności uzasadniającej przyznanie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Podkreślenia wymaga, że nawet spełnienie wyżej wymienionych kryteriów, tj. wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku przy jednoczesnym zaistnieniu jednej z przesłanek określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, nie jest równoznaczne z przyznaniem specjalnego zasiłku celowego. Dodatkowo bowiem przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od spełnienia pozostałych przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie co do przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego jest zatem uzależnione między innymi od oceny organu, czy wnioskowana potrzeba odpowiada celom i mieści się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy) i czy wnioskodawca nie jest w stanie jej spełnić wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. (art. 2 ust. 1 ustawy). W powyższym zakresie organy administracji prawidłowo ustaliły, iż po stronie skarżącej istnieje możliwości zaspokojenia wymienionej we wniosku potrzeby bytowej poprzez wykorzystanie własnych możliwości. Na podstawie ustaleń, wynikających z trafnej oceny, zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, została bowiem przeprowadzona szczegółowa analiza potrzeb i wydatków rodziny skarżącej. Stwierdzić należy, że organy wyjaśniły sytuację rodziny skarżącej i wskazały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługiwały również na uwzględnienie podnoszone w skardze zastrzeżenia dotyczące długotrwałości postępowań administracyjnych. Należy bowiem wskazać, że do czasu wydania ostatecznych decyzji w ramach tych postępowań skarżącej przysługiwały środki prawne do zaskarżenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, określone w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a po ich bezskutecznym wyczerpaniu skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.