IV SA/Gl 1154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działający z upoważnienia Wójta Gminy G., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 17 oraz art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił D. M., na jej wniosek z dnia 11 czerwca 2012 r. , prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką E. W. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniesiono, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia strona złożyła już uprzednio w dniu 10 lutego 2012 r.i został on załatwiony decyzją z dnia [...] Nie zachodzi jednakże przesłanka do umorzenia postępowania, bowiem, jak argumentowano, obecna sprawa nie jest tożsama ze sprawą zakończoną ww. decyzją, gdyż dotyczy innego okresu, tj. od 1 czerwca 2012 r. Rozpoznając zatem merytorycznie sprawę organ stwierdził, że z oświadczeń złożonych przez stronę zarówno we wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r. oraz z dnia 10 lutego 2012 r. wynika, że sprawuje ona opiekę nad matką E. W., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] Strona mieszka w jednym budynku z matką, która jest wdową, oraz z mężem, córką i bratem M. W. Brat posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest pod opieką przychodni specjalistycznych (chorób płuc i chirurgii urazowej), co mają potwierdzać dokumenty dotyczące stanu jego zdrowia z 2010 oraz 2011 r. obecnie dołączone do wniosku. Ponadto strona oświadczyła, że sama opiekuje się matką oraz opisała zakres wykonywanych czynności. Na podstawie materiału dowodowego, w tym w oparciu o wywiad z miejsca zamieszkania E. W. oraz materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania poprzedniej decyzji z dnia [...] zawierający m.in. oświadczenia strony i jej męża w kwestii sprawowania opieki nad E. W., organ uznał, że w opiece tej uczestniczy strona, jej mąż oraz brat. Podniósł, że rodzaj schorzenia na które cierpi brat strony M. W. nie wyklucza możliwości sprawowania tej opieki. Natomiast dokumenty dotyczące jego leczenia istniały już w momencie prowadzenia postępowania z wniosku złożonego przez stronę w lutym 2012 r. a pozostałe, jak kopia recepty z dnia 8 czerwca 2012 r., nie potwierdzają nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem, zdaniem organu, nawet gdyby strona podjęła zatrudnienie jej matka nie byłaby pozbawiona koniecznej opieki. Organ zauważył także, że oświadczenia strony składane w różnych okrasach czasu zawierały wiele niespójności. Wynika z nich, że poza jednym miesiącem (lipiec 2011) strona nie pracowała zawodowo, pozostając na utrzymaniu męża, a także nie była nigdy zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. W ocenie organu nie można więc przyjąć, że w ostatnim dwudziestoleciu wyrażała ona gotowość do podjęcia zatrudnienia. Strona nie wykazała również, aby w tym okresie otrzymała ofertę pracy i ją odrzuciła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Złożone w trakcie wywiadu w dniu 21 czerwca 2012 r. oświadczenie o "telefonicznych propozycjach pracy", nie wnosi do sprawy nowych okoliczności, bowiem uprzednio strona także twierdziła, że otrzymywała takie "oferty", nie potrafiąc opisać szczegółów. Ostatecznie organ uznał, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia ani go nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. D. M. wniosła odwołanie od powyżej opisanej decyzji uznając ją za krzywdzącą. Podniosła, iż organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie nie wziął pod uwagę, że matka mieszka w jej domu, brat nie opiekuje się nią ponieważ jest osobą przewlekle chorą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W związku z tym ponownie zwróciła się o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podkreśliła, że matka ze względu na stan zdrowia wymaga opieki osoby drugiej, co zostało również potwierdzone przez lekarza rodzinnego. Ponadto, jak zaznaczyła, spośród pięciorga rodzeństwa jest jedyną osobą, która może opiekować się matką oraz opisała zakres wykonywanych czynności związanych z wykonywaniem tej opieki. Podkreśliła, że opiekę tę sprawuje od kilku lat, a stan zdrowia matki systematycznie się pogarsza. W ocenie odwołującej się z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane było wcześniejszym wykonywaniem pracy lub jej poszukiwaniem. Uważa, że świadczenie to powinno stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji, a nie doprowadzić do konieczności umieszczania osoby chorej i niepełnosprawnej w instytucjach zapewniających opiekę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr[...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia i wnioski w niej zawarte. Zdaniem organu odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została podjęta zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Norma ta umożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia pod warunkiem, że osoby tam wymienione świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające ustalając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadłe w ramach uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności, bowiem organ ten poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez mylne uznanie, że nie spełnia wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo ustalenia, że sprawuje opiekę nad matką, wobec której jest zobowiązana do alimentacji, rezygnując tym samym z możliwości wykonywania pracy. Ponadto zarzuciła sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na bezkrytycznym przyjęciu za własne ustaleń organu I instancji, iż sprawuje ona opiekę nad matką razem z osobami zamieszkującymi we wspólnym gospodarstwie domowym, w tym korzysta z pomocy brata i męża, co nie umożliwia jej podjęcie zatrudnienia oraz że nie poszukiwała pracy, gdy z materiału dowodowego wynika, że wobec choroby brata oraz dodatkowej pracy męża samodzielnie wykonuje wszystkie czynności przy chorej matce a nadto, że próbowała podjąć pracę, z której musiała zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 136 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia dowodów dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i poprzestanie na argumentacji organu I instancji oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji. Na tej podstawie domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Kwestionowała ustalenia co do sprawowania opieki wspólnie z innymi osobami zamieszkującymi we wspólnym gospodarstwie. Podkreśliła, że matka mieszka w osobnej i samodzielnej części domu wraz z synem, który ze względu na schorzenia nie jest w stanie jej pomóc. Akcentowała, iż jest jedyną osobą opiekującą się matką, że nie może korzystać z pomocy męża, gdyż ten pracuje w różnych nieregularnych porach, o czym wielokrotnie informowała pracowników organu I instancji, zauważając przy tym także, że mąż nie jest zobowiązany do alimentacji względem teściowej. Ponadto za nietrafne uznała twierdzenia, że nie poszukiwała pracy, czemu w jej ocenie przeczą jej oświadczenia oraz umowa zlecenia realizowana w lipcu 2011 r. Wskazała na nieprawidłowości postępowania przed organem I instancji oraz niedokonanie weryfikacji ustaleń tego organu przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie oraz uznając za bezzasadne zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie P.p.s.a), że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może, w zależności od rodzaju naruszenia, skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej prezentowane, a które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Przede wszystkim należy wskazać, że sprawa dotycząca ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką E. W. była już przedmiotem decyzji Wójta Gminy w G. z dnia [...] znak [...], którą odmówiono D. M., na jej wniosek z dnia 10 lutego 2012 r., prawa do tego świadczenia. Natomiast w dniu 11 czerwca 2012 r. D. M. złożyła ponownie wniosek o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia, a organ I instancji w oparciu o ten wniosek wydał kolejną decyzję z dnia [...] W związku z tym w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) Zasada ta wyraża się natomiast w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Przy czym ostateczne decyzje to te, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Taka sytuacja zachodzi m.in. wówczas gdy w ustawowym terminie strona nie złoży odwołania od decyzji organu I instancji. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość ta istnieje, gdy w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Zatem w wypadku, gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jest bezprzedmiotowe, a zatem winno być umorzone decyzją wydaną w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest zatem ustalenie, czy sprawa, której wniosek ten dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznaną i rozstrzygniętą. W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku identyczność podmiotowa w obu tych sprawach jest oczywista, skoro stroną w obu postępowaniach była wyłącznie skarżąca. Również przedmiot postępowania jest taki sam, bowiem skarżąca ponownie ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Jednocześnie tożsamość przedmiotowa winna obejmować zarówno podstawę prawną jak i stan faktyczny, ale z ograniczeniem do faktów prawotwórczych. Fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem są to zarówno fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17.07I.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 76/08, Lex 510203). Przyjdzie wskazać, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w dacie wydawania kolejnej decyzji nie został zmieniony, tak więc rozstrzygnięcia w obu sprawach oparte były na identycznej podstawie prawnej. Z akt sprawy przedstawionych Sądowi wynika także, że nie uległ zmianie ustalony w poprzednim postępowaniu stan faktyczny sprawy. W obu sprawach decyzje były oparte o takie same ustalenia faktyczne, że skarżąca jest osobą uprawnioną do ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, którą zresztą sprawuje, że jej matka jest wdową i orzeczeniem z [...] ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wraz ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki innych osób a także, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jak również nie zrezygnowała z takiego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż nie pozostawała w takim zatrudnieniu, nie była zarejestrowana w urzędzie pracy, jest osobą bierną zawodowo, pozostającą na utrzymaniu męża. Dla wyniku tej sprawy nie miały natomiast znaczenia przywoływane w ponownym postępowaniu ogólnikowe niczym nie poparte twierdzenia strony o propozycjach pracy, notabene na takie powoływała się także w poprzednim postępowaniu. Nie miała także znaczenia przedłożona przez nią dokumentacja medyczna brata, na okoliczność, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad matką. Przyjdzie przy tym stwierdzić, że organ w toku postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] ustalił, że brat skarżącej ma umiarkowany stopień niepełnosprawności, natomiast daty wystawienia przedłożonych przez skarżącą dokumentów (2010 r. i 2011 r.) wskazują, że istniały one przed wydaniem decyzji z dnia [...] bądź wprawdzie później (zaświadczenie z czerwca 2006 r.) lecz okoliczności z nich wynikające (leczony od lutego 2012 r. padaczka) także istniały przed wydaniem tej decyzji. Marginalnie można także wskazać, że przedłożone dopiero na etapie skargi zaświadczenie o pracy męża skarżącej na umowę zlecenia od 1 stycznia 2012 do 31 grudnia 2012 r. także nie ma znaczenia, a nadto okoliczność podjęcia takiej pracy istniała już w toku uprzednio prowadzonego postępowania, zakończonego decyzją z [...] Zauważyć przy tym tylko można, że w tym postępowaniu strona nie wskazała na taką umowę, natomiast w dniu 5 marca 2012 r. zeznała, że "mąż w okresie od października 2011 nie pracował, gdyby otrzymał propozycję pracy podjąłby zatrudnienie". Natomiast wbrew stanowisku organu I instancji o braku tożsamości sprawy nie może decydować okoliczność, iż nowy wniosek dotyczy nowego okresu, a więc jak należy przypuszczać okresu od złożenia kolejnego wniosku. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, w takim przypadku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rozstrzyga o braku uprawnienia do przyznania tego świadczenia i rodzi skutek prawny na przyszłość, co najmniej do dnia utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że o ile w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja w tym przedmiocie, a jednocześnie nie dojdzie do zmiany stanu prawnego bądź faktycznego, decyzja ta wiąże w sprawie. Przyjdzie przy tym zauważyć, że skarżąca w niespełna trzy miesiące od wydania pierwszej decyzji wystąpiła ponownie z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zatem tym bardziej istotne było ustalenie czy w sprawie po wydaniu decyzji z dnia [...] zaszły takie zmiany stanu faktycznego przy niezmienionym stanie prawnym, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym dawałyby podstawę do ponownego jej rozpoznania, pomimo uprzedniego jej załatwienia decyzją. Tymczasem Sąd takich zmian w stanie faktycznym nie stwierdził. Natomiast Kolegium kwestii tych w ogóle nie rozważyło, czym w sposób istotny naruszyło przepisy postępowania mające wpływ na rozstrzygniecie sprawy, bowiem w sytuacji gdy orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu w tym samym stanie prawnym i faktycznym jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Ponowne wydanie decyzji w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną stanowi natomiast przesłankę skutkującą stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy k.p.a. Jednakże aby stwierdzić, czy decyzja wydana przez organ I instancji w dniu [...] znak [...] stała się ostateczna, konieczne było ustalenie czy została ona stronie doręczona. Od daty doręczenia biegnie natomiast 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a dopiero po jego bezskutecznym upływie decyzja staje się ostateczna. Zatem w przypadku braku doręczenia stronie decyzji z dnia [...] nie można uznać, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 11 lutego 2012 r. została ostatecznie rozstrzygnięta tą decyzją. Taka sytuacja powodowałaby natomiast konieczność ponownego doręczenia decyzji, co otworzyłoby stronie możliwość jej zaskarżenia. Jednocześnie, na wezwanie Sądu, organ I instancji nie przedłożył dowodu doręczenia skarżącej tej decyzji, gdyż jak wyjaśnił takim dowodem nie dysponuje. Wskazał natomiast, że z zapisów zawartych w pocztowej książce nadawczej OPS-u w G. za okres od 29 lutego 2012 do 14 maja 2012 r. wynika jedynie, że przesyłkę na adres strony nadano w dniu 26 marca 2012 r. Z odpowiedzi tej wynika także, że organ nie przeprowadził postępowania reklamacyjnego w placówce pocztowej, mającego na celu ustalenie daty doręczenia decyzji, za takie bowiem nie można uznać uzyskanie ogólnej ustnej informacji Naczelnika Urzędu Poczty w kwestii dokumentowania doręczenia korespondencji oraz domniemania terminu jej doręczenia. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien więc ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy i w jakiej dacie decyzja z dnia [...] została stronie doręczona, co jest niezbędne do ustalenia czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Dopiero w zależności od tych ustaleń organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze ocenę prawną oraz rozważania Sądu. W takim stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem skarżąca korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych ( art. 239 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), a nadto nie wykazała aby poniosła inne niezbędne koszty postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a).