IV SA/Gl 1158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działając z upoważnienia Wójta Gminy N., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił A. M. przyznania zasiłku celowego z miesiąca [...] r. z przeznaczeniem na [...],[...],[...],[...],[...] do R. i [...], według złożonego przez niego w dniach [...],[...] i [...] r. wniosku, rozpatrzonego ponownie w wyniku kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołał art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2 i 3, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 ppkt c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 101, art 102, art. 106, art. 107, art. 109 i art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności stwierdził, że warunkiem merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o pomoc, przyznawaną na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jest ustalenie aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub jej rodziny. Dodatkowo organ zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w powołanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., zobowiązało do wyjaśnienia kwestii zabezpieczenia potrzeb [...] wnioskodawcy oraz ustalenia przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku wnioskodawcy jest to jednak niemożliwe, gdyż [...] w dniach [...] i [...]r., nie dopuścił on do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dlatego organ nie miał możliwości rozpatrzenia wniosku o pomoc złożonego w miesiącu [...] r. Sytuacja ta, wskazuje na brak współdziałania wnioskodawcy w celu poprawy sytuacji bytowej jego [...] rodziny i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Od decyzji tej A. M. wniósł odwołanie z dnia [...] r. wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Zarzucił organowi pierwszej instancji nie przeprowadzenie postępowania zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawartymi w powołanej decyzji z dnia [...] r. Podniósł, że już wielokrotnie to samo Kolegium uchylało uznaniowe decyzje podejmowane przez organ pierwszej instancji, a w dodatkowym piśmie z dnia [...] r. zarzucił temu organowi działania pozaprawne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznało, że sprawa będąc ponownie rozpoznawana w wyniku kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] powinna być wyjaśniona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powołanej decyzji, dotyczącymi rozważenia czy zgłoszone przez zainteresowanego potrzeby miały charakter potrzeb niezbędnych, ustalenia czy posiadane zasoby mogły posłużyć na ich zaspokojnie oraz wykazanie braku zaangażowania [...] odwołującego w kierunku podjęcia pracy, jak również odniesienie się do kwestii zabezpieczenia potrzeb jego [...], których to ustaleń w powyższym zakresie wcześniej nie przeprowadzono. Kolegium uznało, że ponowne postępowanie w tej sprawie powinno usunąć wskazane naruszenia, a obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, w oparciu o treść art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej odwołującego. Tymczasem w uzgodnionym terminie, tj. w dniu [...] r., odwołujący oświadczył, iż pracownik socjalny to [...] i uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zatem, wobec nie wyrażenia zgody na aktualizację wywiadu środowiskowego dalsze postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, taka postawa odwołującego budzi zdziwienie, albowiem zgłaszając potrzeby bytowe winien on współpracować z organami administracji publicznej, celem uzyskania wsparcia z zakresu pomocy społecznej, a swoją postawą, poprzez ciągłe zgłaszanie bezzasadnych roszczeń, uniemożliwia zachowanie reguł postępowania administracyjnego i wymogów prawa administracyjnego materialnego, co wskazuje na to, że odwołującemu nie zależy na ich zaspokojeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. M. wyraził niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji i domagał się ponownego rozpatrzenia jego sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z przekroczeniem obowiązującego terminu do rozpatrzenia jego odwołania z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego decyzja ta jest nielogiczna, bowiem do oceny jego potrzeb wystarczająca jest aktualizacja wywiadu przeprowadzona w dniu [...] r. Wywiódł, że jego sytuacja powinna być oceniona według daty złożenia wniosku, na podstawie jedynie wówczas przeprowadzonych wywiadów i zgromadzonych wówczas dowodów, bez potrzeby ponownego wywiadu bądź jego aktualizacji. Podkreślił, że w innej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], wydanej na jego rzecz, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że w celu ustalenia czy rodzina spełniała w tamtym czasie obowiązujące kryterium dochodowe wydane winny być właściwe decyzje na podstawie przeprowadzonych w tamtym czasie wywiadów środowiskowych. Cytując fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] r. sygn. akt IV SA/Gl 496/06, skarżący uznał, że "obowiązkiem urzędnika jest powstrzymanie się od wszelkich arbitralnych działań, które mogłyby mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób". W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W myśl postanowień art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję w całości - umarza postępowanie w sprawie. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w tej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to, związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 (Monitor Podatkowy 1996/4, s. 114) wypowiadając się w przedmiocie bezprzedmiotowość postępowania zauważył, że: "Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. (...) Przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie (charakter) formalnego jego zakończenia" (cytat). Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w tym wyroku w pełni podziela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczyło się do uproszczonego przyjęcia, że wobec nie wyrażenia zgody na aktualizację wywiadu środowiskowego skarżący uniemożliwił jego przeprowadzenie, co w oparciu o treść art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Jednakże Kolegium nie wykazało istnienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, wpływających na brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taki zabieg nie może być uznany za prawidłowy, gdyż stanowi stosowanie prawa contra legem. Umorzenie postępowania byłoby możliwe, gdyby skarżący cofnął wniosek o przyznanie zasiłku celowego, jednakże tego w trakcie postępowania nie uczynił. W związku z powyższym należy uznać, że doszło do istotnego dla wyniku sprawy naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 105 § 1 K.p.a., a rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji nie pokrywa się z jej uzasadnieniem (por. art. 107 § 3 K.p.a.). Stosownie, bowiem do dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Tak więc, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 K.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na żądanie skarżącego, wnioskiem złożonym w miesiącu [...] r., jako osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w przepisach prawa materialnych, a więc ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) i leżało we właściwości organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, iż jeśli podmiot uprawniony do żądania przyznania zasiłku ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi, bowiem o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Istotne w sprawie jest także to, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również określenie jej wysokości podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc posiada pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu, dlatego też w przypadku zasiłku celowego organ wydając decyzję powinien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia jego potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłaszana potrzeba, która nie może być zaspokojona z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odpowiadając na zarzut skargi przyjdzie stwierdzić, że nierozpoznanie sprawy i niewydanie decyzji w terminie określonym w przepisach prawa może stanowić przedmiot skargi na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto, z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany oceną dotyczącą ustaleń poczynionych w sprawie, zawartą w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ponownie ją rozpatrując, po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. Nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego oraz prawidłowo kierował się wskazaniami tego Kolegium wymagającymi wyjaśnienia i rozważenia. Stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej o treści: "Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego" uznać należy, że niemożność przeprowadzenia wywiadu, jak również jego aktualizacji z powodów leżących po stronie skarżącego powinna być rozpatrywana w charakterze ujemnych następstw niezastosowania się do procedury przewidzianej przepisem art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Zgodnie z § 2 ust. 4 i 5 powołanego rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, jest obowiązany brać pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Dopiero na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Warunkiem podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest właściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to, że nie można pominąć ważnej roli wywiadu środowiskowego, ale każdorazowo trzeba mieć na uwadze indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, iż decyzja administracyjna jest aktem, na który składa się osnowa i uzasadnienie. W myśl postanowień art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem z uzasadnienia ma wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów rozstrzygnięcia. Jednakże niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy uznać za wadliwość, która w konsekwencji, daje podstawę do jej uchylenia (por. art. 138 § 1 K.p.a.), bowiem Kolegium jest organem odwoławczym, który biorąc pod uwagę omówiony stan faktyczny i prawny ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy poczynić ustalenia w naprowadzonym kierunku i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę oraz umożliwić skarżącemu aktywne uczestniczenie w tym postępowaniu, celem wyjaśnienia wszystkich wątpliwości zasygnalizowanych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...], jak również pouczyć skarżącego o konsekwencjach braku współdziałania z organem w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z powołanego przepisu z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają wykonaniu w jakiejkolwiek formie.