IV SA/Gl 116/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 13 października 2016 r. J. D. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. na podstawie m.in. artykułu 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 poz. 1058), odmówiono J. D. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup projektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że J. D. jest osobą utrzymującą się z emerytury ZUS, osiąga dochód w wysokości 967,80 zł przy kryterium dochodowym wynoszącym w jej przypadku 634 zł. Strona przebywa u szwagra, gdyż jej drewniany dom jest stary, zaniedbany, od wielu lat nieremontowany. Zły stan techniczny budynku spowodowany wieloletnimi zaniedbaniami uniemożliwia całkowicie zamieszkanie w nim, w związku z czym proponowano stronie pomoc w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej, której nie przyjęła. Powołując się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że gruntowna przebudowa domu nie mieści się w zakresie i możliwościach finansowych GOPS w K.. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. domagała się przyznania zasiłku specjalnego "klęskowego" na odbudowę. Wskazywała, że dom jest uszkodzony w wyniku sytuacji losowej, zaś dokumentacja techniczna budynku, tj. projekt z opinią stanu technicznego z projektem przebudowy jest jej potrzebny, natomiast GOPS nie rozumie roli pomocy państwa, którą uzależnił od "stopnia pokrewieństwa z dominującym zgromadzeniem grupy osób". Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia oraz stanowisko organu I instancji wskazując, że żądanie strony w postaci zasiłku celowego na zakup projektu budowlanego nie stanowi celu pomocy społecznej i nie mieści się w możliwościach tej pomocy określonych w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśniono, że w myśl art. 39 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym co oznacza, że jeżeli nawet wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria do jego przyznania ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku udzielenia zasiłku, ani uwzględnienia wszystkich żądań osób ubiegających się o to świadczenie. Wskazano, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe osób najbardziej potrzebujących, których sytuacja kształtuje się poniżej kryterium dochodowego. W ocenie Kolegium wskazane we wniosku strony żądanie nie odpowiada tym potrzebom. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów I i II instancji, które utrudniają jej odbudowę zniszczeń. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowo prezentowane argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w ostateczności odpowiada prawu. Przy czym w niniejszym przypadku kontrolę zapadłych w sprawie decyzji Sąd przeprowadził z urzędu, gdyż skarżąca nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.s.". Ustawa ta określa rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W świetle regulacji tej ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, przyznawane są na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.) i co do zasady wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 643 zł. W związku z tym podstawowym obowiązkiem organu w sprawach wszczętych wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego jest zbadanie sytuacji dochodowej wnioskodawcy, w kontekście spełnienia kryterium dochodowego jako podstawowego warunku przyznania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, jakim jest zasiłek celowy specjalny określony w art. 41 u.p.s., a także możliwości przyznania pomocy o której mowa w art. 40 ust. 1 u.p.s. w związku ze zdarzeniem losowym. Skarżąca wnioskiem z dnia 13 października 2016 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup projektu budowlanego. W tej sytuacji ocena zgłoszonej potrzeby skarżącej musiała być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. Celem przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest umożliwienie osobie lub rodzinie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała na potrzebę odbudowy budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku sytuacji losowej. Podkreślić należy, że stan techniczny budynku nie jest elementem spornym, ponieważ same organy administracji publicznej dostrzegają, iż budynek ten jest w złym stanie technicznym co uniemożliwia zamieszkiwanie w nim. Jednakże skarżąca stara się uzyskać środki na odbudowę bądź budowę nowego domu odwołując się do przesłanek, które w sprawie tej nie mogą zostać uwzględnione ponieważ, jak ustaliły organy, zły stan techniczny budynku nie jest następstwem sytuacji losowej, ale spowodowany jest wieloletnimi zaniedbaniami. Natomiast skarżąca nie wykazała, aby obecny stan domu niezamieszkałego i od lat nieremontowanego był wynikiem zdarzenia losowego. W świetle powyższego, w sprawie tej brak jest podstaw do przyznania świadczenia w oparciu o postanowienia art. 40 ust. 1 i 3 u.p.s. Natomiast, co w sprawie jest bezsporne, dochód uzyskiwany przez skarżącą przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego, co w sposób oczywisty wyklucza możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Podkreślić jednocześnie należy, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy odnotowały sytuację przekroczenia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego, ale żaden z nich nie akcentował tej okoliczności jako zasadniczej przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Natomiast organy – jako przyczynę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy – jednoznacznie wskazały na art. 3 ust. 4 u.p.s., a zatem na okoliczność, że potrzeby skarżącej nie mogą zostać uwzględnione, albowiem nie odpowiadają celom i nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe może prowadzić do wniosku, że organy mimo niewskazania w swoich decyzjach art. 41 u.p.s., który dotyczy zasiłku celowego specjalnego, w istocie odniosły się do wniosku skarżącej w aspekcie tego uregulowania. Przy rozstrzyganiu o zasadności wniosku w kwestii przyznania wsparcia w formie zasiłku celowego czy zasiłku celowego specjalnego organy powinny mieć na względzie, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Zasiłek celowy określony w art. 39 u.p.s., w tym również zasiłek celowy specjalny, może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 u.p.s. przykładowo określono, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zamierzenia inwestycyjne związane z niezamieszkałym i od lat nieremontowanym budynkiem, w tym zakup projektu budowlanego z całą stanowczością nie mieszczą się jednak w pojęciu "niezbędnej potrzeby bytowej." Objęcie skarżącej wnioskowaną pomocą stałoby zatem w sprzeczności z zasadami przyznawania pomocy społecznej. Przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko nie mieści się w celach pomocy społecznej, ale zauważyć przyjdzie również, że mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s.. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że posiadane środki finansowe w pierwszej kolejności przeznaczane są na realizację podstawowych potrzeb życiowych w zakresie bieżącego utrzymania osób i rodzin nie posiadających dochodów bądź posiadających je w wysokości niższej od ustawowego kryterium. Dodatkowo wskazać należy, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, czy celowego specjalnego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w tym specjalnego organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Uznanie administracyjne obejmuje więc również prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak już wskazano organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się natomiast wyłącznie do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. Tymczasem w niniejszym przypadku taka okoliczność nie wystąpiła. W sprawie wyjaśniona została bowiem sytuacja skarżącej oraz wskazane zostały wyraźnie powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast Sąd dostrzegł naruszenie przez organy prawa poprzez brak wyraźnego wskazania w decyzji na art. 41 u.p.s., jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w ocenie Sądu co do istoty rzeczy organy obu instancji w rzeczywistości rozważyły sprawę w kontekście o jakim mowa w art. 41 tej ustawy. Innymi słowy nawet w przypadku wyraźnego powołania się przez organy na wspomniany przepis wynik kontrolowanego postępowania administracyjnego byłby taki sam, a więc skutkujący odmową przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na cel wskazany we wniosku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.