IV SA/Gl 1175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Celnej w K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niewłaściwości i zwrotu akt oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C., na podstawie art. 66 § 3 w zw. z art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 k.p.a., stwierdził swoją niewłaściwość i zwrócił akta Izbie Celnej w K. Organ wskazał, iż właściwość rzeczowa Państwowego Inspektora Sanitarnego zachodzi wtedy, gdy na terenie objętym jego działaniem miało miejsce wytwarzanie bądź wprowadzenie do obrotu środka zastępczego zgodnie z definicją ustanowioną w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zdaniem Inspektora stan faktyczny wynikający z przekazanej dokumentacji nie dawał podstaw do wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Dyrektor Izby Celnej w K. zarzucając błędną wykładnię przepisu art. 66 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Izba Celna w K. jest organem, któremu należy zwrócić akta. W uzasadnieniu wskazał, że Izba Celna w K. prowadziła dochodzenie w sprawie o czyn z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, które było nadzorowane przez Prokuratora Rejonowego w T. Przedmiotem postępowania były substancje chemiczne przesłane z Chin dla indywidualnego odbiorcy Ł.G., niezgodne z deklaracjami załączonymi do przesyłek. W wyniku umorzenia dochodzenia w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] Prokurator Rejonowy w T. przekazał dowody rzeczowe Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. celem wszczęcia postępowania określonego w art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). Organ ten w dniu [...] uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej skoro wnoszącym podanie był Prokurator, to temu organowi należało zwrócić podanie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...], Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, iż zażalenie przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., tymczasem Izba Celna za stronę nie może być uznana, gdyż prowadziła postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 55 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zatem realizowała swoje kompetencje określone ustawą o służbie celnej. Inspektor podał, iż stroną nie jest podmiot, który w danym stosunku występuje w charakterze administrującego na jakimkolwiek etapie postępowania czy organu współdziałającego. Źródłem interesu prawnego nie mogą być normy określające kompetencje czy zadania publiczne określonego podmiotu (por. Komentarz do art. 28 K.p.a., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Lex 2010). Skoro Izba Celna wykonywała zadania publiczne określone w przepisach ustrojowych, to nie może złożyć skutecznie zażalenia na postanowienie z dnia [...]. W ocenie organu brak legitymacji do wniesienia zażalenia stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazane wyżej postanowienie. Zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że Dyrektor Izby Celnej nie jest stroną postępowania i wniósł o jego uchylenie. Skarżący podkreślił, że Izba Celna realizuje swoje obowiązki ustawowe i nie jest organem samodzielnie prowadzącym postępowanie karne, ale wyłącznie pod nadzorem prokuratury. Natomiast inspektor sanitarny jest organem samodzielnie podejmującym decyzje i właściwym w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym. W związku z tym, że ujawnione produkty mogą stanowić środki zastępcze w rozumieniu ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to inspektor sanitarny jest uprawniony do zajęcia się sprawą, a nie służba celna. W interesie prawnym Izby Celnej, która nie posiada uprawnień do dalszego jej załatwienia jest to, aby sprawą zajął się organ właściwy. Ponadto zdaniem skarżącego Izba Celna nie prowadziła w tej sprawie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w którym byłaby administrującym. Wnoszącym podanie w rozumieniu art. 66 § 3 k.p.a. w przedmiotowym przypadku była Prokuratura Rejonowa w T. i to temu podmiotowi należał zwrócić sprawę. Podkreślono jednocześnie, że postanowienie z dnia [...] nie zawierało wskazania strony lub adresata. Rozstrzygnięcie wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia zostało doręczone Izbie Celnej w K. i jak wynikało z treści postanowienia dotyczyło bezpośrednio Izby Celnej, co zdaniem skarżącego organu stanowi domniemanie uznania Izby Celnej za stronę przedmiotowego postępowania. Natomiast organ uznając, że Izba Celna nie jest stroną postępowania oraz że nie przysługuje jej zażalenie na to postanowienie, winien stwierdzić nieważność postanowienia z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie, podtrzymując zaprezentowane stanowisko w sprawie. Podkreślił, że postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Izbę Celną pod nadzorem Prokuratora jest odrębnym postępowaniem i ustawodawca nie uregulował kwestii "przejmowania" dowodów rzeczowych przez Inspektorów Sanitarnych. Ponadto Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym w przypadkach określonych w art. 182-184 przysługują prawa strony. Nie ma w tych przepisach mowy o innych organach prowadzących postępowanie przygotowawcze. W związku z tym za nietrafny uznał zarzut, że Izba Celna jest stroną w myśl art. 28 k.p.a. i żąda czynności ze względu na swój interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Odnotować również należy, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. Skarżącym jest organ administracji publicznej, wobec tego w pierwszym rzędzie przyjdzie ocenić jego legitymację. Brak takiej legitymacji oznacza konieczność odrzucenia skargi i zamyka drogę do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie określonym we wskazanym przepisie. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Zasadniczo zatem legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, który, co do zasady, ma charakter materialno prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s.134). Teza ta wymaga jednak pewnego uzupełnienia, bowiem prawa i obowiązki jednostek mogą być także regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 310). Wynika z tego, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, który w tym przypadku oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady podmiot, który ma oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że osoba którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego (OSP 2005/11/128) oraz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 197/08, wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r. II OSK 2050/10 Lex 1113775). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], Nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. o stwierdzeniu swej niewłaściwości i zwrocie akt Izbie Celnej w K. w sprawie wewnątrzwspólnotowej dostawy przesyłek zawierających substancje, które mogą być środkami zastępczymi, ze względu na brak przymiotu strony postępowania. Wobec tego przyjąć trzeba, że Dyrektor Izby Celnej w wyniku skierowania do niego powyższego postanowienia uzyskał legitymację procesową do jego zaskarżenia. Oczywiście, teza ta nie przesądza o jego legitymacji materialnej. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Celnej podobnie jak każdy inny organ administracji publicznej, w sprawach administracyjnych, legitymacji materialnoprawnej nie posiada. Według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjno-prawnym w charakterze administrowanego. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu władzy publicznej. Organ taki – jakkolwiek wymaga pewnego zorganizowania, nie jest państwową czy samorządową jednostką organizacyjną, taką jednostką nie jest również jednostka, która składa się na strukturę aparatu państwowego, tak jak izba celna. Jest to bowiem jednostka (struktura) organizacyjna stworzona do realizacji zadań organu wykonującego zadania władzy publicznej (art. 22 i art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że "(...) sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany, i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego (J. Boć: Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 441). Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z własnym interesem prawnym. Można oczywiście rozważać, czy organy administracji publicznej, reprezentując Państwo (bądź jednostki samorządu terytorialnego), w pewnych przypadkach nie będą mogły korzystać z tego prawa. Chodzi tu o takie sytuacje, kiedy ich pozycja prawna będzie analogiczna do sytuacji prawnej obywatela będącego np. właścicielem nieruchomości. W tych sprawach administracyjnych, w których organy administracji publicznej zarządzając częścią mienia należącego do Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) występują jako reprezentant tej osoby prawnej wykonując w jej imieniu i na jej rzecz uprawnienia i obowiązki strony postępowania. Może się zatem zdarzyć tak, że organ administracji publicznej zostanie usytuowany po drugiej stronie, nie jako dysponent władzy publicznej, ale jako podmiot reprezentujący osobę prawną, dysponującą interesem materialno-prawnym w rozumieniu art. tak 28 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Stąd w ostateczności, mając na względzie powyższe, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Jednocześnie zauważyć należy, że przekazywanie akt przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, a zatem nie podlega regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w świetle przepisów k.p.a., tylko w przypadku, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je organowi właściwemu, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.). Zauważyć także przyjdzie, że Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w C. została przekazana w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. sprawa z wniosku Prokuratora Rejonowego w T. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie substancji chemicznych przesłanych z Chin dla odbiorcy Ł.G., zawartego w postanowieniu ww. Prokuratora z dnia [...] (przekazanie dowodów rzeczowych celem wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu). Organ, któremu podanie (sprawę) przekazano we wskazanym trybie, jest zatem takim przekazaniem związany, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy do rozpoznania sprawy. Zmienić ten stan rzeczy może wyłącznie wszczęcie sporu o właściwość (art. 22 k.p.a.). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nadal jest więc dysponentem przedmiotowej sprawy, którą powinien załatwić zgodnie z przepisami k.p.a., przy udziale Prokuratora (art. 182-184 i 188 k.p.a.), który, jak wynika z akt administracyjnych, o czynnościach tego organu nie był informowany. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji