IV SA/Gl 1178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. J.K. w dniu 4 sierpnia 2016 r. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społeczne w C. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, który następnie rozszerzył o przyznanie pomocy na zakup okularów, remont dachu, remont domu, zakup leków. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy C., na podstawie m.in. art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 1, 3,4,13,14, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, 3, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 2, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930), oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. z 2016 r., poz. 23 ze zm., w skrócie "k.p.a."), orzeczono o przyznaniu J.K. zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 100 zł oraz odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup leków, okularów, remont dachu i całego domu. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że wnioskodawca jest osobą w wieku 59 lat, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i synem, który w rejestrze PUP figuruje jako osoba bezrobotna. Na podstawie deklaracji złożonej przez żonę strony dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmującej trzy osoby w rodzinie oraz uiszczanych zgodnie z tą deklaracją opłat, informacji ze środowiska lokalnego, a także oświadczenia strony, że "córki przebywają obecnie u swoich chłopaków, których adresów nie może podać", organ nie zaliczył do składu rodziny dwóch dorosłych córek wnioskodawcy. Wzmiankował przy tym, że podczas comiesięcznych wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania strony w domu nigdy nie zastano syna i córek oraz że nie jest również w stanie przeprowadzić wywiadów alimentacyjnych, a tym samym sprawdzić, czy strona może uzyskać pomoc od córek. Następnie organ ustalił, że dochód rodziny wynosi miesięcznie 930,60 zł, na który składa się zasiłek stały otrzymywany przez stronę w wysokości 306, 48 zł oraz emerytura żony w wysokości 624,12 zł i nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 514 zł na osobę w rodzinie. Dalej wskazał, że strona została wezwana do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie lekarskie potwierdzające konieczność stosowania określonych leków, zaświadczenia od lekarza okulisty i oświadczenia strony czy remont dachu i domu stanowi niezbędną potrzebę, której niezaspokojenie zagraża życiu lub zdrowiu członków rodziny. Pomimo tego dostarczyła zaświadczenie lekarskie, w którym nie wymieniono katalogu leków do stałego pobierania, nie dołączyła recept na konieczne leki, dołączyła natomiast specyfikację sprzedaży leków na różne schorzenia o wartości 94, 35 zł, które można nabyć na receptę lub bez recepty. Strona nie przedstawiła także żadnego dowodu wskazującego na potrzebę zakupu okularów. Ponadto w ocenie organu stan techniczny domu jest efektem wieloletnich zaniedbań, braku bieżących napraw, porządku i ładu w mieszkaniu. Organ zauważył, że strona przez wiele lat pracowała wraz z żoną za granicą, gdzie dochody z pewnością były o wiele większe niż z pracy podejmowanej w kraju. Zdaniem organu obecnie nie jest to potrzeba bez zaspokojenia której rodzina nie może egzystować, a brak jej zaspokojenia nie zagraża życiu lub zdrowiu mieszkańców. Jednocześnie organ wskazał na rozmiar udzielanej rodzinie strony pomocy od marca 2010 r. w postaci zasiłków celowych, okresowych i zasiłku stałego oraz żywności. Nadto szeroko odwołał się do poglądów orzecznictwa w zakresie dotyczącym przesłanek i zasad udzielania pomocy akcentując, że ta nie może stanowić stałego źródła utrzymania, a osoby ubiegające się o nią winny wykazać, że ze swej strony podjęły starania, które przy uwzględnieniu ich możliwości, zasobów i uprawnień nie pozwoliły na przezwyciężenie tych trudności. Organ wskazał, że syn strony jest osobą w wieku 31 lat, z zawodem mechanik samochodowy od lat zarejestrowany w PUP, powinien pracować i partycypować w kosztach utrzymania rodziny. J.K. wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji. Kwestionował ustalenia co do składu rodziny, wysokość przyznanego świadczenia oraz brak przyznania pomocy za pozostałe zgłoszone potrzeby. Podniósł, że organ otrzymał żądane zaświadczenie o koniczności stosowania leków, wycenę recept i inne. Twierdził, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszoinstancyjnego Kolegium podkreśliło, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, natomiast prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje w przypadku spełnienia kryterium dochodowego oraz okoliczności uzasadniających przyznanie takiej pomocy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, zaś organ go przyznający jest zobowiązany realistycznie ocenić, czy potrzeba, której sfinansowania żąda strona, jest w świetle jej sytuacji rzeczywiście niezbędna oraz czy bez uszczerbku dla zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb sfinansowanie to może nastąpić ze środków własnych. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej przez organ na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia wysokości zgodnej z oczekiwaniem, gdyż organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej ubiegających się o świadczeń. Wskazało, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma zatem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu trudnych sytuacji życiowych , a nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. Ponadto Kolegium zaznaczyło, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazało również na okoliczność powszechnie znaną, że organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a pozsiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczba osób wymagających wsparcia. Następnie Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego w sprawie wynika, że strona nie współpracuje należycie z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, domagając się wliczenia do składu rodziny córek i odmawiając podania ich aktualnego adresu pobytu. Podkreśliło, że ubiegając się o pomoc ze środków publicznych wnioskodawca powinien szczegółowo go udokumentować. W ocenie Kolegium wnioskodawca ma możliwość poprawy swojej sytuacji we własnym zakresie, gdyż syn T. jest mechanikiem samochodowym, powinien podjąć pracę i dokładać się do budżetu rodziny. Reasumując Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, uznając poprawność przeprowadzonego postępowania. J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję. W skardze zasadniczo opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną związaną z inwalidztwem. Wyrażał krytyczne uwagi w stosunku do pracowników GOPS, w tym uniemożliwienia mu zapoznania się z aktami. Wskazał, że podczas wywiadu nie zawsze był obecny, jak i jego dzieci, gdyż pracownik socjalny twierdził, że "na wizycie wystarczy jak będzie żona". Podniósł, że jest wykończony "z braku leków, co lekarz wypisał, że musi leki brać" W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wskazał, że skarżący był informowany przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy w Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.s." W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił bowiem o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, okularów, remontu dachu i domu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15 tej ustawy. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 u.p.s. wyżej zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Poza sporem jest, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że dochód trzyosobowej rodziny skarżącego wynosi 930, 60 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego 1 542 zł (514 zł na osobę w rodzinie zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Ponadto w rodzinie występują okoliczności określone w art. 7 tej ustawy (niepełnosprawność, bezrobocie) uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem w sprawie niezbędne było ustalenie, czy zgłaszane potrzeby stanowią w istocie niezbędne potrzeby bytowe, czy strona z własnych środków jest w stanie je zaspokoić oraz czy jej zaspokojenie wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup okularów słusznie organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie udokumentował takiej potrzeby, nie przedłożył bowiem żadnego dowodu (recepty, zaświadczenia lekarza okulisty) świadczącego o potrzebie stosowania okularów korekcyjnych. Jak wynika z akt sprawy jedynym dokumentem jaki skarżący dostarczył w trakcie tego postępowania jest kartka, na której widnieją godziny przyjęć do specjalistów poradni okulistycznej oraz informacja o numerze telefonu i godzinie rejestracji. Zatem organ pomocy społecznej, a następnie organ odwoławczy, nie mogły zweryfikować niezbędności wnioskowanej potrzeby, co zasadnie skutkowało odmową przyznania pomocy na jej zaspokojenie. W kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego na remont całego domu oraz dachu organ I instancji uznał, że zgłoszona w tym względzie potrzeba nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 2 u.p.s. Słusznie organ pierwszoinstnacyjny wskazał, że niezbędna potrzeba bytowa to taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że do uzasadnionych potrzeb bytowych należą także niezbędne przedmioty użytku domowego, drobne remonty i naprawy, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość funkcjonowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 553/13). Ponadto ocena zaspokojenia potrzeby powinna być skonfrontowana z celami pomocy społecznej i jej możliwościami finansowymi. W szczególności te ostatnie uniemożliwiają partycypację w zaspokajaniu potrzeb remontowych właścicieli budynków mieszkalnych, zwłaszcza gdy chodzi o ich znaczny zakres. Z powyższego wynika, że zgłoszona potrzeba remontu całego domu nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, na zaspokojenie której organ może przyznać zasiłek celowy, gdyż ze względu na jej zakres nie mieści się w celach i możliwościach pomocy społecznej. Natomiast co do remontu dachu organ nie ustalił czy w istocie strona oczekuje remontu całego dachu czy jego naprawy w jakimś nieznacznym zakresie. Dopiero ustalenie rozmiaru zgłoszonej potrzeby daje możliwość oceny, czy mieści się ona w celach i możliwościach pomocy społecznej. Organ uznał natomiast, że remont dachu nie stanowi potrzeby bez zaspokojenia której rodzina nie może egzystować, a brak jej zaspokojenia nie zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców. Jednakowoż w aktach sprawy brak jest dokumentu sporządzonego z udziałem strony (np. protokołu z oględzin), z którego wynikałyby ustalenia w oparciu o które organ ten doszedł do takiego wniosku. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle do tej kwestii się nie odniósł ogólnie podzielając stanowisko organu pierwszoinstancyjnego co do prawidłowości rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast odnosząc się do zgłaszanej potrzeby dotyczącej zakupu leków uznać należy, że stanowi ona niezbędną potrzebę bytową, z tym jednakże zastrzeżeniem, że chodzi o takie leki, które z punktu widzenia medycznego są konieczne dla prowadzenia procesu leczenia. Przyznanie zasiłku celowego na leki uzasadnione jest zatem wówczas, gdy wnioskodawca udokumentuje, że pozostaje w leczeniu i wymaga stosowania lekarstw, a więc uzasadni potrzebę przyznania pomocy na ten cel, np. stosownymi zaświadczeniami lekarskimi bądź receptami. Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie bowiem dla przyznania wnioskowanego świadczenia istotne było ustalenie, czy zakup leków był w przypadku skarżącego potrzebą niezbędną. W celu ustalenia tej okoliczności organ I instancji zobowiązał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o konieczności stosowania leków oraz recepty na leki wraz z ich wyceną, a wobec braku realizacji tego zobowiązania, co w istocie dotyczyło nieprzedstawienia recept, odmówił przyznania świadczenia. Uznał bowiem, że na podstawie przedłożonego zaświadczenia lekarskiego o potrzebie stałego pobierania leków, bez wskazania rodzaju tych leków, nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskowana potrzeba stanowi potrzebę niezbędną. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, chociaż w aktach administracyjnych sprawy zalegają potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie recept, których wpływ do GOPS odnotowano w dniu 2 września 2016 r., a więc dzień po wydaniu decyzji przez organ I instancji (k-48 akt administracyjnych). Organ odwoławczy nie odniósł się do tego dowodu pomimo, że brak recept stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia. Tym samym organ odwoławczy uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto organ I instancji w decyzji nie zamieścił motywów co do rozstrzygnięcia o wysokości przyznanego zasiłku na żywność. Z decyzji tej nie wynika bowiem jakie konkretnie okoliczności przesądziły o przyznaniu zasiłku celowego na żywność w wysokości 100 zł. Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie wprost do kwestii tej się nie odniósł, choć w odwołaniu skarżący kwestionował wysokość przyznanego świadczenia. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Idea tej zasady sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych. Tymczasem Kolegium uchybiło tej zasadzie, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych kierunkach. W szczególności organ rozpatrzy i oceni cały materiał dowodowy w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.