IV SA/Gl 1179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia i rozłożenia na raty opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. (dalej decyzja z dnia [...]r.) Prezydent Miasta R. (dalej organ pierwszej instancji) ustalił solidarnie H. i A.W. opłatę za pobyt dziecka – J.W. w rodzinie zastępczej w wysokości 660 zł miesięcznie w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 lipca 2017 r. W dniu 10 sierpnia 2017 r. A.W. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) złożył wniosek o umorzenie w części – 50% ustalonej opłaty i rozłożenie pozostałej części tej opłaty na raty. Organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...]r.: 1) odmówił stronie umorzenia 50% z ustalonej decyzją z dnia [...]r. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tj. kwoty 4.950 zł, 2) odmówił stronie rozłożenia na raty opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zstępczej, ustalonej decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...]r. ustalono rodzicom dziecka solidarną opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w łącznej wysokości 9.900 zł, a na dzień orzekania pozostała do zapłaty kwota wynosi 9.240 zł (należność główna). Następnie organ opisał ustalenia faktyczne poczynione w sprawie akcentując okoliczność, iż skarżący posiada orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, dochód w wysokości 3.673,26 zł, (a od września 2017 r. – 3.520 zł), przekraczający 300% kryterium dochodowego. Dokonał też szczegółowej analizy budżetu domowego strony, wskazując, że wnioskodawca ponosi znaczne koszty własnego utrzymania, ale część wydatków nie dotyczy zabezpieczenia podstawowych i niezbędnych potrzeb i strona może zrezygnować z ich ponoszenia bez istotnego uszczerbku dla swojego funkcjonowania. Jako nieistotne w kontekście udzielenia ulgi ocenił zamiar strony zakupu pieca elektrycznego oraz zakupienie dla córki polisy ubezpieczeniowej. Odnosząc te ustalenia do treści regulacji zamieszczonej w uchwale nr PR.0007.58.2012 Rady Miasta R. z dnia 29 marca 2012 r. (Śląsk.2012.2056; dalej uchwała), zmienionej w dniu 19 maja 2015 r. uchwałą nr PR.0007.94.2015 z dnia 23 kwietnia 2015 r. (Śląsk.2015.2531) organ stwierdził, że ze względu na przekroczenie 300% kryterium dochodowego wnioskodawca nie spełnia przesłanki pozwalającej na rozłożenie należności na raty. Natomiast spośród przesłanek częściowego umorzenia opłaty strona nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w ust. 1 § 5 uchwały, lecz spełnia przesłankę określoną w ust. 2 tej jednostki redakcyjnej, gdyż skarżący został zaliczony do III grupy inwalidów. Jednakże zastosowanie ulgi ma charakter uznaniowy, a organ stwierdził, że obowiązkiem rodzica biologicznego jest ponoszenie kosztów utrzymania dziecka, a obowiązki te nie mogą być przerzucane na Państwo. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z tej decyzji eksponując swoje problemy zdrowotne i domagając się podzielenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na oboje biologicznych rodziców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji - jak to określono - dotyczącą umorzenia 50% opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. oraz odmawiającą rozłożenia na raty opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił rozłożenia na raty opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. i umorzył 50% tej opłaty, tj. kwotę 4.950 zł. Natomiast w zakresie stanu prawnego odwołano się do regulacji zawartej w art. 193 i art. 194 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. z 2017 r., poz. 697 ze zm., dalej ustawa) oraz do § 3, 5, 6 i 7 uchwały. Analizując okoliczności faktyczne ustalone przez organ pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że decyzja tego organu nie przekracza granic uznania administracyjnego i zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Wywiodło, że co prawda skarżący jest schorowany, aby jednak mogło to być okolicznością uzasadniającą umorzenie w całości ustalonej opłaty, to strona musiałaby wykazać, że ponosi znaczne wydatki na leki i leczenie. Strona podała, że jest to kwota ok. 500 zł miesięcznie, ale przy dochodzie 3.520,26 zł nie jest to okoliczność, która stawia skarżącego w niemożliwej do przezwyciężenia sytuacji; a część ponoszonych wydatków nie dotyczy zabezpieczenia podstawowych i niezbędnych potrzeb. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o umorzenie w całości należności głównej i odsetek za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Szczegółowo przedstawił i udokumentował okoliczności związane ze stanem swojego zdrowia. Wskazał na niezbędność ponoszonych w związku z tym przez niego wydatków; wyspecyfikował również inne ponoszone przez siebie wydatki. Podał, że bezskutecznie domaga się równego podziału opłat pomiędzy niego i matkę dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów w niej nie wymienionych, które Sąd wziął pod uwagę działając w tym zakresie z urzędu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) i zachodzi konieczność usunięcia z obrotu tej decyzji. Materialnoprawną podstawę działania organów w tej sprawie stanowiły przepisy opisanej wyżej ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. W myśl art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie do ust. 2 tego przepisu prawnego rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Natomiast w myśl ust. 3 starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Nadto orzekające w sprawie organy działały na podstawie przepisów uchwały nr PR.0007.58.2012 Rady Miasta R. z dnia 29 marca 2012 r., zmienionej w dniu 19 maja 2015 r. uchwałą nr PR.0007.94.2015 z dnia 23 kwietnia 2015 r. Jak wyżej wskazano postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 10 sierpnia 2017 r. o umorzenie w części – 50% ustalonej opłaty za pobyt dziecka J.W. w rodzinie zastępczej, ustalonej wyżej opisaną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...]r.; co do pozostałej części tej opłaty strona wnosiła o jej rozłożenie na raty. Organ pierwszej instancji decyzją z [...]r.: 1) odmówił stronie umorzenia 50% z ustalonej decyzją z dnia [...]r. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tj. kwoty 4.950 zł, 2) odmówił stronie rozłożenia na raty opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zstępczej, ustalonej decyzją z dnia [...]r. Natomiast zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sentencji określił jako dotyczącą umorzenia 50% opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. oraz odmawiającą rozłożenia na raty opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił rozłożenia na raty opłaty ustalonej decyzją z dnia [...]r. i umorzył 50% tej opłaty, tj. kwotę 4.950 zł. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie przekracza granic uznania administracyjnego i zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, gdyż co prawda skarżący jest schorowany, jednak aby mogło to być okolicznością uzasadniającą umorzenie w całości ustalonej opłaty, to strona musiałaby wykazać, że ponosi znaczne wydatki na leki i leczenie. Sąd stwierdza, że każde postępowanie administracyjne toczy się w sprawie zindywidualizowanej podmiotowo i przedmiotowo. W sprawie toczącej się na wniosek, treść wniosku determinuje przedmiot postępowania. Postępowanie przed organem pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze dotyczy tej samej indywidualnej sprawy administracyjnej. Istnieje wymóg tożsamości sprawy rozpatrywanej w obydwu instancjach; przy czym to sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, musi być tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że Kolegium nie rozstrzygnęło tej samej sprawy, w której orzekał organ pierwszej instancji; od którego to pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie. Skarżący wnosił o umorzenie 50% ustalonej opłaty i rozłożenie na raty pozostałej jej części. Organ pierwszej instancji rozpoznał ten wniosek, odmawiając zarówno umorzenia w żądanej części, jak i rozłożenia opłaty na raty. Natomiast Kolegium podając, że orzeka odwoławczo w stosunku do tej decyzji, jednocześnie – wbrew treści decyzji pierwszoinstancyjnej i udokumentowanym w aktach okolicznościom sprawy – utrzymało w mocy decyzję, którą zidentyfikowało jako umarzającą 50% opłaty i odmawiającą rozłożenia na raty tej opłaty. Nadto wywiodło dlaczego nie było podstaw do umorzenia opłaty w całości, w sytuacji gdy we wniosku skarżącego takiego żądania nie było. Podkreślić trzeba, że organ pierwszej instancji nie zajmował się w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]r. żądaniem ówcześnie nie istniejącym. Kolegium stwierdziło również, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe z powodu przyjęcia oceny, która w tym rozstrzygnięciu nie została wyrażona, dotyczącej – zdaniem Kolegium – zasadności odmowy umorzenia opłaty w całości w kontekście stanu zdrowia skarżącego. Utrzymanie w mocy innej decyzji niż decyzja, w stosunku do której wniesiono odwołanie stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do wydania orzeczenia w innej sprawie niż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, z pogwałceniem zasady obligatoryjnej tożsamości sprawy rozpoznawanej w pierwszej i drugiej instancji. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego określony we wskazanym przepisie jako utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy – od nowa (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; tezę pierwszą wyroku NSA z 20 stycznia 1998 r., IV SA 587/96, LEX nr 45968; tezę drugą wyroku NSA z 26 maja 1998 r., II SA 420/98, LEX nr 41390; wyrok NSA z 24 czerwca 1998 r., III SA 1379/97, ONSA 1999, nr 3, poz. 85; tezę pierwszą wyroku NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; tezę drugą wyroku NSA z 3 listopada 1998 r., II SA 1130/98, LEX nr 41401; tezę pierwszą wyroku NSA z 21 maja 1999 r., I SA 1456/98, LEX nr 48555; tezę pierwszą wyroku NSA z 11 czerwca 1999 r., IV SA 2498/98, LEX nr 48645; tezę drugą wyroku NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915). Nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy wypełnił wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu i miał podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia wymaga bowiem w pierwszej kolejności zidentyfikowania sprawy administracyjnej; w tym treści decyzji w stosunku do której wniesiono odwołanie. Dopiero po takiej prawidłowej identyfikacji możliwe jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i ocenienie, czy wynik postępowania odwoławczego jest tożsamy z wynikiem postępowania przed organem pierwszej instancji – i to wszystko w ramach tej samej indywidualnej sprawy administracyjnej. Działanie organu odwoławczego w analizowanej sprawie nie stanowi ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, w której orzekał organ pierwszej instancji. Tym samym zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było nieuprawnione. W tym stanie rzeczy konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kolegium w celu umożliwienia przeprowadzenia przez ten organ prawidłowego postępowania odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zapozna się z aktami sprawy, w tym z treścią decyzji, od której skarżący wniósł odwołanie i ponownie rozpatrzy sprawę, mając na względzie wymóg zachowania tożsamości sprawy w obydwu instancjach oraz odniesie się do zarzutów odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.