IV SA/Gl 1182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając na podstawie 41 pkt 1 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił L. B. przyznania zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do spłaty zaległości czynszowych. Organ ten stwierdził, że dochód strony przekracza kryterium ustawowe oraz występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie wnioskowanego świadczenia, zdaniem organu, nie jest jednak możliwe, ponieważ nie stanowi ono niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz nie odpowiada celom i nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 cyt. ustawy). W odwołaniu od tej decyzji L. B. wskazał, że nie chodziło mu o zasiłek specjalny lecz o jednorazową zapomogę na oddłużenie mieszkania na podstawie "Lokalnego programu pomocy społecznej przeznaczonego dla mieszkańców K. w celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jaką jest utrzymanie mieszkania". Zapomogę taką przyznaje się po stwierdzeniu, że ubiegająca się o nią osoba nie może spłacić samodzielnie zadłużenia czynszowego bez uszczerbku koniecznego dla swojego utrzymania. Obecnie jego zadłużenie wynosi [...] zł. Zaskarżoną tu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zasadniczo podzieliło ustalenia oraz stanowisko organu I instancji podkreślając, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie ma możliwości przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia z tytułu czynszu, bowiem nie może być ona uznana za niezbędną potrzebę bytową. Ustosunkowując się do odwołania, stwierdził, że "Lokalny program pomocy społecznej ..." przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r., przewiduje pomoc finansową w formie zasiłków celowych na pokrycie części lub całości zadłużenia w wydatkach mieszkaniowych w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jaką jest utrzymanie mieszkania jednakowoż uchwała ta nie może być podstawą wydania decyzji w sprawie, gdyż nie posiada waloru prawa miejscowego, tj. nie jest przepisem powszechnie obowiązującym na terenie Gminy K. W tej sytuacji, w ocenie organu, brak upoważnienia w obowiązujących przepisach uniemożliwia przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do zaległości czynszowych. W skardze L. B. wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia akcentując, iż sprawa dotyczy realizacji przez Radę Miasta K. "Lokalnego programu pomocy społecznej przeznaczonego dla mieszkańców K. w celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jaką jest utrzymanie mieszkania". Zaskarżona decyzja Kolegium naruszyła jego prawo do pomocy społecznej wynikającej zarówno z ustawy jak i powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przywołując analogiczną argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie zapoczątkowane zostało przyjęciem zgłoszenia L. B. dnia [...] r. o dofinansowanie do spłaty zaległości czynszowej. Na tej podstawie organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przeprowadził postępowanie w wyniku którego ustalił sytuację rodzinną i dochodową strony. Stwierdził, ze dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 tej ustawy oraz, że występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu jej art. 41. Organ ten uznał jednak, że przyznanie wnioskowanego świadczenia na spłatę zadłużenia czynszowego nie było możliwe, gdyż nie stanowi ono niezbędnej potrzeby życiowej oraz nie odpowiada celom i nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Argumentację tą podzieliło Kolegium przyjmując, że spłata zadłużenia czynszowego nie jest niezbędną potrzebą życiową i tym samym nie jest celem pomocy społecznej. W ocenie Sądu tak jednoznaczne stanowisko organu, w świetle brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej regulującego kwestię przyznawania zasiłków celowych, nie jest uzasadnione, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyrok NSA z 21 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2037/02 LEX 149689, wyrok NSA z 12 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Łd 1393/98, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 223/06 niepublik). Nie można zatem wykluczyć, że w okolicznościach faktycznych konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu celów i zasad udzielania pomocy społecznej wynikających z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc taka może być przyznana. Przyjdzie natomiast zważyć, że strona w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, iż nie domaga się zasiłku celowego specjalnego a jedynie jednorazowej zapomogi na oddłużenie mieszkania na podstawie "Lokalnego programu pomocy społecznej przeznaczonego dla mieszkańców K. w celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej jaką jest utrzymanie mieszkania". Kolegium pomimo tak sformułowanego żądania rozpoznało sprawę uznając, że jej przedmiot dotyczy zasiłku celowego przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, natomiast uchwała nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w K. wdrażająca lokalny program pomocy społecznej przeznaczony dla mieszkańców K. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jaką jest utrzymanie mieszkania, nie może być podstawą wydania decyzji, gdyż nie posiada waloru prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy. Organ musi zatem stwierdzić, że w systemie prawnym, a zatem w systemie norm powszechnie obowiązujących, zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpoznawana sprawa i czy przewidują one rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy powyższą zasadę powinien był mieć na względzie. Tymczasem Kolegium utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, wbrew żądaniu wnoszącego odwołanie, ograniczył się li tylko do wyjaśnienia kwestii charakteru prawnego przedmiotowej uchwały, na którą powoływał się odwołujący. W tym zakresie nie można odmówić trafności stanowiska Kolegium, że jeżeli uchwała gminy nie posiada waloru aktu prawa miejscowego, a więc nie ma mocy powszechnie obowiązującej, to tym samym nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem, jak stwierdził organ, uchwała nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w K. nie jest aktem prawa miejscowego, to nie może stanowić podstawy do podejmowania rozstrzygnięć we wskazanej wyżej formie. Jednakowoż powyższe nie zwalniało organu od rozważenia, czy wobec wyraźnego określenia w odwołaniu przedmiotu i podstawy żądania w istocie sprawa wszczęta z wniosku L. B. dotyczyła przyznania świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej, a tym samym czy mogła stanowić przedmiot postępowania administracyjnego. Okoliczność, iż wskazana uchwała nie ma waloru aktu prawa miejscowego nie zmienia faktu, że w przypadku gdy uchwała ta nie została zakwestionowana i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym jest aktem obowiązującym. W tej sytuacji organ winien był jednoznacznie wyjaśnić, czy strona ubiega się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego, do przyznania którego mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej, czy też prawo do otrzymania pomocy finansowej wywodzi wyłącznie z przepisów przedmiotowej uchwały, o ile akt ten nadal obowiązuje. Od ustaleń we wskazanym zakresie zależy bowiem prawidłowy sposób załatwienia sprawy. Należy nadto zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jest przedmiotowej uchwały, również z akt tych nie wynika czy i w jakim trybie i na jakich zasadach pomoc o jaką ubiega się skarżący jest realizowana. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne skoro organ rozpoznając odwołanie w istocie nie rozważył wskazanych kwestii. Wydanie zatem decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy stanowi uchybienie przepisom postępowania (art. 7 k.p.a.), które, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Wskazania do ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.