IV SA/Gl 1191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. Ś. z dnia [...] nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. z 2003 r. Dz.U. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydent Miasta S. Ś. z dnia [...] nr [...], którą odmówiono D. S. rozłożenia na raty spłaty pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną. Na mocy umowy nr [...] z dnia [...] Powiatowy Urząd Pracy w C. przyznał D. S. pożyczkę na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości [...] zł., której spłatę ustalono na okres od dnia [...] do dnia [...] w [...] ratach miesięcznych wynoszących [...] plus odsetki. W dniu [...] strona zwróciła się z prośbą o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki z uwagi na okoliczność, iż działalność gospodarczą prowadzi już ponad dwa lata. Wówczas stronę poinformowano o braku podstaw do ubiegania się o umorzenie wobec niespłacenia [...] % sumy pożyczki. Następnie w dniu [...], na skutek zaprzestania spłat pożyczki, umowa została wypowiedziana zaś strona wezwana została do spłaty pożyczki wraz z odsetkami w terminie do dnia [...]. Dalej wskazano, że w dniu [...] strona wpłaciła [...] ratę pożyczki i kolejnymi pismami z dnia [...]oraz z dnia [...] ww. ponownie zwróciła się z prośbą o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. Ś. odmówił żądaniu strony. W wyniku ponownie złożonych wniosków z dnia [...] oraz [...] o umorzenie pozostałej do spłaty części pożyczki Powiatowa Rada Zatrudnienia przychyliła się do wniosku o umorzenie odsetek w wysokości [...] zł. w momencie spłaty należności głównej w systemie ratalnym. Z kolei decyzją znak [...] z dnia [...] organ I instancji orzekł o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty części pożyczki. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Ś. z dnia [...]. Wobec powyższego strona pismem z dnia z dnia [...] zwróciła się o rozłożenie zadłużenia na raty w wyniku czego decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta S. Ś., nie uwzględnił żądania strony odmawiając rozłożenia na raty spłaty pożyczki Na skutek złożonego odwołania Wojewoda Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody postępowanie wyjaśniające wymagało uzupełnienia poprzez określenie należnej do zwrotu kwoty pożyczki, wysokości przychodów i kosztów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, wysokości zobowiązań ciążących na stronie wobec innych podmiotów oraz sytuację materialną i osobistą strony. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta S.Ś., działając na podstawie art. 6 pkt 6 lit. d oraz art 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. z 2003 r. z. U. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm) w trybie art. 104 k.p.a. ponownie odmówił D. S. rozłożenia na raty spłaty pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Organ ten uznał, że z uwagi na sytuację majątkową i osobistą oraz uzyskiwane dochody (ok. [...] zł miesięcznie na dwie osoby), nie jest możliwy jednorazowy zwrot całości niespłaconej pożyczki wraz z odsetkami. Jednakże, zdaniem organu, okoliczność ta nie daje automatycznie podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do rozłożenia zadłużenia na raty. W ocenie organu I instancji realną możliwością zaspokojenia roszczeń pożyczkodawcy jest skorzystanie z weksla z poręczeniem wekslowym, niż rozkładanie spłaty zobowiązania na raty. Organ argumentował, że zadaniem urzędu pracy jest nie tylko udzielanie bezrobotnym środków finansowych na podjęcie działalności na własny rachunek i ich racjonalne wykorzystanie, ale również czuwanie nad odzyskiwaniem tych funduszy w celu ich wykorzystania przez innych bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, iż odmowa rozłożenia na raty spłaty ciążącego na niej zobowiązania zmusi ją do zaprzestania prowadzenia działalności i oddania chociażby głównej sumy zadłużenia z kwoty uzyskanej ze sprzedaży sprzętu zakupionego do gabinetu kosmetycznego. Nie wyobraża sobie by jej długi były spłacane przez poręczycieli. Zdaniem strony nie będzie to korzystne ani dla niej, ani dla Skarbu Państwa, gdyż zarówno ona jak i osoba, z którą wspólnie prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej staną się osobami bezrobotnymi. Zaznaczyła, że odrobina dobrej woli i zaufania ze strony organu zatrudnienia pozwoliłaby jej na rzetelne wywiązanie się z ciążących na niej zobowiązań podkreślając, że ostatecznie pierwszą cześć pożyczki spłacała w terminie chociaż jej sytuacja zawsze była tak samo trudna. Uważa, że została już dostatecznie ukarana kwotą dodatkowych odsetek, której wysokość jest prawie równia wysokości należności głównej. Końcowo wniosła o umożliwienie jej spłaty zaległości w ratach po [...] zł miesięcznie, które mogłyby ulec zwiększeniu w momencie spłaty zaciągniętych kredytów. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że D. S. otrzymała pożyczkę z Funduszu Pracy w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która przestała obowiązywać z dniem 01.06.2004r., jednakże w myśl art. 139 ust. 5 obowiązującej ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, a zatem w oparciu o art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podkreślił, że zgodnie z tym przepisem decyzja w sprawie rozłożenia na raty udzielonej pożyczki ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ odwoławczy może jedynie zbadać czy wydanie decyzji przez organ I instancji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy sprawy zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto uznał za słuszną argumentację, zgodnie z którą zabezpieczenie spłaty pożyczki nie zostało dokonane jedynie w celu wywiązania się z przepisów prawa ale w celu ustanowienia realnego zabezpieczenia, z którego można skorzystać w sytuacji zagrożenia spłaty zobowiązań. Strona, jak zaznaczył, nie wykazała się natomiast należytą starannością w dotrzymywaniu wcześniejszych zobowiązań, bowiem od dnia wydania decyzji o odmowie umorzenia pozostałej do spłaty części pożyczki nie dokonała dobrowolnie wpłaty jakiejkolwiek kwoty celem zmniejszenia swojego zadłużenia. Zdaniem Wojewody organ I instancji miał zatem prawo uznać, że i tym razem ww. nie daje gwarancji wypełnienia zaproponowanych przez siebie zobowiązań. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Ś. strona wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż decyzja ta jest równoznaczna z zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej i ponownym szukaniem pomocy w urzędzie pracy, a co za tym idzie korzystaniem przez jakiś czas z pomocy finansowej Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do postanowień art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie spełniają one wymogów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie rozłożenia na raty części pożyczki z Funduszu Pracy wraz z odsetkami udzielonej D. S. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 139 ust. 5 obowiązującej na dzień wydania decyzji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 czerwca 2004 r.) podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Z tego względu podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.). Stosownie do tej regulacji starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Z brzmienia przywołanego wyżej przepisu wynika, jak słusznie wskazały organy, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter decyzji uznaniowej. Świadczy o tym użyte w tym przepisie sformułowanie, iż starosta może odroczyć, rozłożyć na raty albo umorzyć pożyczkę. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania oraz możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Powołany wyżej przepis w zakresie w jakim daje możliwość organowi zatrudnienia zastosowania ulgi w spłacie pożyczki w postaci rozłożenia na raty nie wskazuje wprost kryteriów jakimi organ winien się kierować. Wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanki określone w punktach od 1 do 5 odnoszą się wprost do umorzenia pożyczki. Nie budzi jednakże wątpliwości, że zastosowanie pozostałych ulg określonych w tym przepisie wiąże się z taką sytuacją materialną i osobistą strony, która powoduje, iż nie jest ona w stanie spłacać pożyczki na zasadach określonych w umowie, bądź w inny sposób określony przez organ. Jednakowoż rozpoznając w tym zakresie sprawę organ powinien mieć również na względzie zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., która zgodnie z utrwalony orzecznictwem ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu i zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Przepis ten nakazuje zatem organowi kierować się nie tylko interesem społecznym, ale i słusznym interesem strony. Oznacza to, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W świetle tak rozumianego ograniczenia prawem instytucji uznania administracyjnego Sąd uznał, że brak było w przedmiotowej sprawie dostatecznych podstaw do odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu nie spłaconej kwoty pożyczki. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie dotyczącym sytuacji dochodowej, materialnej i osobistej strony jednakowoż wyprowadzona na tej podstawie ocena budzi wątliowosci w świetle całokształtu okoliczności spawy, których obydwa orzekające w sprawie organy dostatecznie nie rozważyły. Bezsporne w sprawie jest, że D. S. zawarła umowę pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej w dniu [...] na kwotę [...] zł, której spłatę ustalono na okres od [...] do [...] w [...] ratach miesięcznych wynoszących [...] plus odsetki oraz, że po dokonaniu wpłat [...] rat zaprzestała jej dalszej spłaty, co doprowadziło do wypowiedzenia umowy z dniem [...] z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (spłata należności głównej oraz odsetek karnych w wysokości [...] %). Ostatecznie obowiązek spłaty należnej kwoty został określony decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] o odmowie umorzenia kwoty pożyczki. W związku z tym skarżąca wystąpiła z wnioskiem o rozłożenie pożyczki na raty w ostateczności deklarując wysokość miesięcznej raty w kwocie [...] zł. Rozpoznając wniosek organ uznał, że zadeklarowana kwota spłaty pożyczki przy niskim dochodzie strony rodzi obawy co do możliwości spłaty całości zadłużenia jak również sprawia, że istniejące zabezpieczenie pożyczki w postaci poręczenia wekslowego mogą stać się bezużyteczne na skutek ewentualnego pogorszenia się sytuacji materialnej poręczycieli. Mając na uwadze możliwość zaspokojenia roszczeń Skarbu Państwa w rozsądnym terminie uznał, że taką gwarancję daje skorzystanie z zabezpieczenia w formie poręczenia. W ocenie Sądu argumentacja organu wskazuje na brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy przy uwzględnieniu również słusznego interesu strony w aspekcie powołanego wyżej art. 7 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, iż w sprawie nie jest kwestionowana przez organ okoliczność, że udzielona stronie pożyczka została w całości wykorzystana na cel, na który została przyznana oraz, że strona podjęła prowadzenie działalności gospodarczej w terminie określonym w umowie. Nadto z akt sprawy wynika, że pożyczka była regularnie spłacana wraz z odsetkami do dnia [...] Bezsporne jest również to, że po dokonaniu spłaty części pożyczki (do spłaty pozostała kwota [...]zł) w dniu [...] strona złożyła wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty kwoty pożyczki w związku z upływem dwuletniego okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem w dniu złożenia wskazanego wniosku strona prowadziła od ponad dwóch lat działalność gospodarczą, nadto prawidłowo realizowała postanowienia umowy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast aby organ zatrudnienia załatwił wniosek strony zgonie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieni i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Co więcej z akt tych nie wynika aby po złożeniu wskazanego wniosku do dnia wypowiedzenia umowy, a więc przez okres prawie dwóch lat, organ podejmował jakiekolwiek czynności prawne mające na celu doprowadzenie do spłaty należności wynikającej z umowy. Powyższe wprawdzie nie usprawiedliwia jednocześnie zachowania strony wykazującej w tym czasie brak zainteresowania w załatwieniu jej wniosku oraz zaprzestaniu spłat pożyczki, niemniej jednak nie można w zaistniałej sytuacji ciężaru odpowiedzialności z tytułu powstałego w związku z tym zadłużenia przerzucać wyłącznie na stronę, zważywszy, że to na organie ciążył obowiązek prawidłowego i terminowego załatwienia sprawy. Ponadto przy rozpoznawaniu wniosku strony o rozłożeniu należności na raty nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, iż w zakresie toczącego się postępowania o umorzenie kwoty zadłużenia Powiatowa Rada Zatrudnienia w dniu [...] przychyliła się do wniosku strony o umorzenie odsetek w wysokości [...] zł w momencie spłaty należności głównej w systemie ratalnym (należność główna wynosi [...] zł). Powyższe wskazuje, że Rada Zatrudnienia widziała zasadność zastosowania ulgi w spłacie zadłużenia, czego organy w ogóle nie miały na uwadze. Nie bez znaczenia jest również to, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, którą rozpoczęła głównie dzięki pożyczce z Funduszu Pracy i którą w pełni wykorzystała na ten cel. Zatem organy winny były rozważyć, czy odmowa zastosowania ulgi poprzez rozłożenie na raty wymaganej do spłaty należności nie zniweczy celu, na który pożyczka została udzielona. Powyższe jawi się tym bardziej zasadne zważywszy, że organy nie wykazały, aby na stronie w zakresie prowadzonej przez nią działalności ciążyły zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych czy prywatnoprawnych, bądź też aby poza obowiązkiem spłaty rat kredytu na stronie ciążyły inne zobowiązania, których realizacja w żaden sposób nie gwarantuje spłaty przedmiotowego zadłużenia w zadeklarowanej wysokości. Wprawdzie uzyskiwane przez stronę dochody z prowadzonej działności w istocie są niskie, to jednak biorąc również pod uwagę i to, że na utrzymaniu strony nie pozostają inne osoby, a nadto, że, jak wynika ze złożonego przez nią oświadczenia, rodzice udzielają jej wsparcia, brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, iż nie będzie ona w stanie wywiązywać się z obowiązku uiszczania deklarowanych przez siebie wpłat. Wszak licząc się z takim rozwojem zdarzeń celowym byłoby zastrzeżenie o konieczności spłaty całej należności w razie zaprzestania dokonywania spłaty ratalnej. Ponadto organy nie odniosły się do argumentacji strony dotyczącej zwiększenia kwoty rat w przypadku spłaty kredytu jak również nie dokonały oceny w kwestii czy i jakie są perspektywy związane z ewentualnym zwiększeniem dochodu z prowadzonej działalności. Nie można wprawdzie odmówić racji twierdzeniu organów, że zabezpieczenie spłaty pożyczki nie zostało dokonane pro forma, jedynie w celu wywiązania z się z przepisów prawa, ale w celu ustanowienia realnego zabezpieczenia, z którego można skorzystać w sytuacji zagrożenia spłaty zobowiązań względem Skarbu Państwa. Organy wskazały zatem źródło majątkowe, z którego może nastąpić zaspokojenie dochodzonej należności. Jednakowoż powyższe nie zwalniało organów od obowiązku wyważenia interesów zgodnie z art. 7 k.p.a., co wymagało wnikliwej oceny sytuacji strony w kontekście wszystkich aspektów i okoliczności tej sprawy, w tym także analizy skutków zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej. Natomiast, w przekonaniu Sądu, zdarzenie to nie leży ani w interesie strony ani w interesie społecznym, a to z uwagi na deaktywność skarżącej oraz konieczność wypłacania jej zasiłku czy ewentualnie innych świadczeń. Zdaniem Sądu, skoro rozstrzygające sprawę organy nie wyjaśniły i nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie zostały stworzone dostateczne warunki do podjęcia rozstrzygnięcia objętego uznaniem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a, Sad orzekł jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.